A dinâmica dos investimentos no setor energético

Por Edmar de Almeida

O Governo Brasileiro há tempos vem buscando sem sucesso encontrar um caminho para alcançar um nível de investimentos na economia que garanta o crescimento sustentado. Atualmente, o país tem uma taxa de investimentos sobre o PIB (18%) que não é compatível com um crescimento econômico sustentado a taxas almejadas pela sociedade (4-5%). Quando comparamos a taxa atual de investimentos com períodos onde o país conseguia investir mais de 20% do PIB, percebemos que a grande diferença foi a queda do investimento público. Ou seja, o Estado Brasileiro, apesar de ter elevado fortemente a carga tributária, não consegue mais priorizar os investimentos no orçamento nacional.

Esta condição de contorno da questão do investimento parece ser mais estrutural que conjuntural. Apesar do esforço e do discurso político de vários governos para priorizar investimentos, os resultados não foram animadores. O investimento público continua muito aquém do necessário para uma taxa geral de investimento na economia compatível com o crescimento sustentável.

Nos últimos anos, o setor energético, em particular o segmento de óleo e gás  passou a ser uma importante oportunidade para a retomada do crescimento dos investimentos. As grandes descobertas de óleo e gás na província do Pré-Sal, o grande potencial do gás não convencional e das energias renováveis abriram oportunidades para transformar o Brasil num grande exportador de energia. Os cenários de crescimento da produção de petróleo e gás da Petrobras e do Governo Federal apontam para um forte aumento da participação dos investimentos em óleo e gás nos investimentos totais. A participação da indústria de óleo e gás nos investimentos totais da economia já tinha saído de 2% em 1995 para 9% em 2008.

Apesar da indústria de energia apresentar vantagens comparativas naturais (renda mineral) que abrem grandes oportunidades para os investimentos, a concretização destes não tem nada de natural. O setor energético tem uma especificidade importante que pode afetar a dinâmica dos investimentos que é a forte interferência do governo no setor. Ou seja, o Estado acaba sendo responsável por determinar as condições de valorização dos recursos naturais e, por consequência, do volume e ritmo de investimentos no setor.

No Brasil, apesar da abertura do setor energético para o capital privado com as reformas da década de 1990, o Estado continua tendo um papel central na determinação da dinâmica de investimentos. Agora não tanto através do investimento direto de recursos públicos, mas principalmente, pelas decisões de política energética que afetam o grau de rentabilidade dos projetos. As reformas no Brasil não permitiram retirar totalmente os recursos públicos dos investimentos diretos no setor energético. As empresas continuam em parte dependentes de recursos do tesouro para o financiamento de grandes projetos a taxas compatíveis, através do BNDES. A recente descapitalização das empresas estatais do setor elétrico através da condição desfavorável de renovação das concessões hidrelétricas tende a reforçar a dependência das empresas estatais dos recursos do tesouro.

Entretanto, no caso do setor energético, recursos do tesouro não bastam para garantir uma taxa elevada de investimentos. A estrutura industrial do setor energético atual já é dominada pelo capital privado. O processo de decisão dos investimentos é muito mais complexo e o governo tem pouco controle sobre este processo. Ressalte-se que independentemente do grau de intervenção do estado na economia, a variável “investimento privado” não pode ser controlada pelo governo. Os investimentos acontecem apenas se as empresas enchergam uma relação risco-retorno favorável para os investimentos.

A política energética nacional vem dando recorrentes sinais de que não entende ou desconsidera a complexidade do atual ambiente para os investimentos no setor energético nacional. Em particular, as mudanças repentinas de prioridades de política energética tem comprometido a rentabilidade de segmentos do setor energético criando uma enorme núvem de incertezas para as empresas. Como exemplo, podemos citar as mudanças na política de precificação dos combustíveis que afetou negativamente a rentabilidade do segmento de Etanol; a política de preços do gás natural que paralizou a cadeia do GNV; mudanças repentinas e repetitivas nas regras dos leilões de geração que acaba arbitrando a competitividade das diferentes fontes energéticas; mudanças nas políticas de conteúdo local que afetam as condições de rentabilidade dos projetos.

Num contexto em que a decisão dos investimentos passa pelo crivo privado, a política energética deve não apenas guiar os investimentos para as fontes mais desejadas pela sociedade, mas garantir um nível almejado para os investimentos. Para isto, não basta definir “o que fazer”, ou seja, os caminhos da política energética, mas é muito importante “como fazer”. A própria política energética pode se transformar num importante fator de incerteza para os investimentos, caso o processo de decisão e implementação da mesma não sejam minimamente previsíveis por parte dos agentes do setor.

É importante considerar que processo de decisão da política energética ocorre num contexto de interação com outras políticas de estado. As políticas energéticas visam também atender prioridades que são externas ao setor energético (por exemplo: inflação, geração de renda, transferência de renda). Entretanto, o grande desafio é definir bem as prioridades entre as políticas. Para isto, é muito importante considerar os efeitos das políticas setoriais sobre a dinâmica de investimentos do setor energético.

Nos últimos anos, o Brasil vem experimentando um período de forte “ativismo” do governo na formulação e modificação de prioridades da política energética. Isto ocorre em função de um ambiente econômico mais desafiante. Este ativismo se traduz em mudanças frequentes das principais orientações de política e do próprio padrão de funcionamento da regulação. Basta dizer que nos últimos 3 anos o país aprovou novas leis para o setor de petróleo e gás; o setor elétrico passou por uma profunda reforma do setor de geração e transmissão com a lei que renovou as concessões; inúmeras regulamentações vem mudando as regras das revisões tarifárias, dos leilões no setor elétrico, do conteúdo local, e de operação do setor energético. Cada mudança afeta as condições de viabilidade dos projetos. As condições de previsibilidade para os projetos se deterioraram de forma significativa nos últimos anos.

Neste contexto, é fundamental melhorar a percepção de risco regulatório e institucional para o setor energético. Sem um esforço por parte do governo neste sentido, o Brasil poderá não aproveitar totalmente as oportunidades que a indústria de energia apresenta para os investimentos. Em particular, é importante clarear o horizonte da indústria petrolífera nacional. Sem um posicionamento firme do governo de que a política de preços dos combustíveis estará alinhada com o objetivo da expansão, as condições dos investimentos no setor petrolífero nacional não estarão dadas. Da mesma forma, é importante estar atento aos custos impostos aos projetos no Brasil em função da política de conteúdo local. Esta política é importante para a economia nacional, mas não pode ser vista como um objetivo em si mesmo. A viabilidade econômica dos projetos deve ser garantida inclusive para garantir um maior volume de compras locais.

No setor elétrico, a questão fundamental é a definição de uma visão de futuro. Este setor carece de diretrizes claras de política energética, uma vez que várias questões-chave não estão definidas. Em particular, o governo tem dificuldades políticas para definir e implementar diretrizes para fontes energéticas importantes como as hidrelétricas e a geração nuclear. A questão da construção de hidrelétricas na Região Amazônica e a possibilidade ou não de se construir hidrelétricas com reservatórios é fundamental para uma visão de futuro do setor elétrico. A dificuldade aqui é contruir uma agenda de debates com a sociedade que permitam desembocar em um processo de decisão política. O mesmo acontece para a energia nuclear e o carvão. Sem uma visão clara a respeito do futuro reservado a estas fontes energéticas, a definição de estratégias por parte do governo e do setor privado para as outras fontes energéticas (gás natural e renováveis) fica comprometida.

Conclui-se assim que o Brasil carece de uma convergência com respeito a uma visão de futuro sobre o setor energético nacional; ao mesmo tempo em que florescem diferentes visões para questões de curto-prazo por parte do governo. Desta forma, a melhoria do ambiente de investimento passa pela mudança do ativismo do governo em direção à definição de uma agenda de longo-prazo, e um menor ativismo regulatório nas questões de curto-prazo. O caminho da sustentabilidade e aceleração dos investimentos no setor energético passa pela melhoria do ambiente de investimentos para as empresas. Quanto melhor este ambiente, menos o setor energético precisará de recursos públicos para sua expansão.

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