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Por Cláudio Navarro*
Resumo: Tendo como inspiração a estrutura utilizada por Platão e pegando emprestada uma das figuras centrais de suas obras, esse texto em formato de diálogo tem como pano de fundo uma breve discussão sobre Planejamento Governamental em terra tupiniquim. A intenção é trazer à tona, numa linguagem simples e descolada da rigidez acadêmica, a visão do autor sobre a despolitização do tema, revelando, em linhas gerais, alguns truques utilizados, e uma proposta mais objetiva de condução da função planejamento.
1- O eterno Sócrates, a chegada de Alien e o encontro
Ao contrário do que todos pensavam até o momento, Sócrates não morreu envenenado no ano de 399 AC ingerindo uma dose de cicuta. Seu pupilo, Platão, já desconfiara que Sócrates seria condenado à morte, pois cultivava a inveja da aristocracia grega naquele momento. Assim, utilizando-se dos ensinamentos de seu mestre, Platão desenvolveu uma bebida única, pois nunca conseguiu repetir a fórmula que deu vida eterna a Sócrates. Desde então, Sócrates perambula no anonimato pelo mundo, acumulando diversas experiências em sua vida. Presenciou todos os grandes tipos de acontecimentos mundiais que se tem notícia: revoluções, guerras, ascensão e queda de reinos e impérios, desastres naturais, avanços tecnológicos, etc.
Como bom filósofo, percebera tudo em sua volta, mas dessa vez guardou para si toda sabedoria acumulada, pois temia a inveja da “aristocracia” vigente. Influenciado pelo maior evento esportivo do planeta, Sócrates decide passar uma temporada em Brasília, capital do Brasil, para assistir alguns jogos da Copa do Mundo de 2014.
Já o ser alienígena, chamado por Sócrates de Alien, é um burocrata de outra galáxia que saiu de seu planeta à procura de possíveis soluções para problemas lá vivenciados por ele. Passando por várias galáxias, o burocrata das estrelas resolve pousar na Terra, mais especificamente no Brasil. Através de sua avançada tecnologia, consegue estudar em questões de segundos vários aspectos que envolvem o funcionamento do Estado e da burocracia brasileira. Por um acaso resolve ficar um tempo na capital federal, para entender melhor o que aprendera dos textos escritos e das informações oriundas da internet, e quem sabe, discutir algumas das suas angustias com um sábio nativo.
Sócrates e Alien se conhecem por acaso, como quase todas as coisas que ocorrem na vida dos seres humanos e não humanos. Sentados no balcão de um barzinho em Brasília, frequentado por aspirantes a filósofos, Alien percebe em Sócrates uma sabedoria ímpar, influenciado pela escolha da bebida feita por ele. Assim, começa a conversar com o mestre dos mestres.
2- Conversa de bar
Alien: Percebo que o senhor nutre a verdadeira sabedoria dos seres humanos. Como te chamas?
Sócrates: Eu me chamo Sócrates. Mas não fale muito alto, já fui condenado à morte uma vez e não pretendo sê-lo novamente. Quem não pertence à classe dominante deste mundo acaba sendo condenado. Vejo que não és daqui, muito menos deste mundo. De onde és e como te chamas?
Alien: Realmente és sábio. Mesmo com meu avançado disfarce percebeste que venho de longe. Bom, venho de outra galáxia, a AP 470. De onde venho não temos nomes, somos o que valemos na sociedade. Na atualidade sou reconhecido pelos meus pares por 171.
Sócrates: Não é muito diferente daqui, também somos seres “valorados” em nosso sistema “social”. Então você é o verdadeiro 171, um número bastante sugestivo. Neste mundo, e especificamente neste país, esse número significa muita coisa. Mas vamos ao que interessa, vou chamá-lo de Alien, para facilitar nossa conversa. Algum problema?
Alien: Nenhum!
Sócrates: Pois bem Alien, o que o trouxe a esse mundo?
Alien: Sou um burocrata no meu planeta, fazendo um paralelo com a estrutura aqui estabelecida. Vim em busca de soluções para alguns problemas que ocorrem no meu mundo.
Sócrates: Entendo. Talvez não tenha vindo ao planeta correto, mas quem sabe eu possa ajudá-lo. O que lhe aflige?
Alien: Muitas coisas meu amigo Sócrates. Desde que me percebo como ser pensante, várias coisas me angustiam. Mas para iniciar nossa conversa, que tal discutirmos alguns aspectos do planejamento governamental que não estão muito claros para mim, o que achas?
Sócrates: De acordo.
3- Planejamento Governamental: Técnico? Legal? Político?
Alien: Pois bem. Tendo lido quase tudo sobre planejamento governamental no seu mundo, senti-me bastante confuso. Percebi uma tendência muito forte de despolitização do discurso sobre o que é e como deve ser conduzido o planejamento no Governo.
Sócrates: Continue.
Alien: Verifiquei duas correntes principais que procuram orientar o debate sobre planejamento: uma muito influente que recorre ao formalismo legal e outra que aposta todas suas forças na utilização de técnicas e modelos oriundos da iniciativa privada e da academia como caminhos únicos, ou mais importantes, a serem seguidos na esfera governamental. Ambas comprovam, em parte, a despolitização da discussão e da operacionalização do planejamento.
Sócrates: Bem observado. Mas prossiga.
Alien: Sendo uma das funções do Estado, acredito que o planejamento compreende também atividades de definição e de gestão de políticas públicas. Ou seja, me parece que há aspectos políticos envolvidos, portanto, decisões devem ser tomadas a todo instante para que, de fato, as ações do governo se concretizem para o público adequado, no tempo certo e de maneira aceitável, correto?
Sócrates: Também acredito nisso.
Alien: Se há decisões políticas envolvidas, não me parece razoável que o modus operandi do planejamento seja guiado quase que exclusivamente por leis ou por técnicas e modelos geralmente distantes da realidade de implementação e das pressões em que se encontram os decisores. Estou certo até aqui?
Sócrates: Sem tirar uma vírgula.
Alien: Ótimo, se concordas comigo, creio que já podemos chegar a uma primeira constatação: apesar de estar inserido num sistema formal-legalista e ser frequentemente influenciado por técnicas e modelos oriundos da prática de mercado e das racionalidades burocrática e acadêmica, o planejamento governamental é, na sua essência, uma decisão política. O que achas?
Sócrates: Não poderias ser mais preciso. Parece que concordamos sobre algo realmente muito importante meu caro amigo Alien. Entretanto, acredite, essa questão não é clara para quase todos operadores do direito, para muitos técnicos do alto escalão do governo e para alguns membros da academia. Sendo assim, que tal explorarmos mais essas questões? Iniciemos com a vertente legalizadora do planejamento.
4- A lei como truque
Alien: Meu caro Sócrates, como os próprios gregos perceberam há tempos, nenhuma lei, ou sistema de leis, dão conta da vida humana. Não é verdade?
Sócrates: Foi o que dissemos lá atrás.
Alien: Apesar disso, no atual sistema que rege a vida desse planeta, o governo de leis impera sobre a humanidade. Não é isso?
Sócrates: Estás certo.
Alien: Percebo também o uso da escrita como uma tecnologia central da política atual, com reverberações em todos os campos do conhecimento, de tal forma que a relação binária lei e escrita atua com poder fora do comum num ambiente que deveria ser mais politizado, a meu ver.
Sócrates: É verdade. A lei escrita é uma forma bastante inteligente de manutenção das estruturas de poder que nós, terráqueos, utilizamos já há algum tempo. Uma espécie de tecnologia de governo bastante eficaz, uma estratégia de governabilidade até então vencedora.
Alien: Pois bem, essa legalização das coisas e tendência de moldar todas as ações do homem conforme as leis, no que diz respeito ao planejamento, tem forte viés de controle e acaba por dificultar a concretização das políticas públicas. É o que acho.
Sócrates: Bem observado. Também tem outro aspecto sobre o poder da escrita que deve ser considerado. Espera-se que a mera materialização de ideias ou expectativas racionais em documentos escritos, chamados de planos, sejam a salvação de todos os problemas e demandas sociais.
Alien: Concordo contigo. É como se tais documentos, os planos, tivessem força própria e a capacidade de transformar uma realidade social. É um poder muito grande dado a um simples amontoado de papéis organizados em capítulos, não concordas?
Sócrates: Plenamente. Mas devemos deixar mais claro o verdadeiro problema.
Alien: Afirmativo. Creio que estamos sintonizados meu amigo. O problema não é fazer ou deixar de fazer planos. É claro que, se bem apropriados, os planos têm lá sua função. O problema está na aposta que se faz na formalização de tais documentos, e nas estruturas de controle daí decorrentes[1], em detrimento de uma mobilização premente que vise criar condições reais de execução das políticas, o que, ao meu modo de ver, é mais importante.
Sócrates: O que queres dizer? Por um acaso estás sugerindo que as leis existentes não ajudam na concretização dos direitos? Não criam condições reais de implementação de políticas?
Alien: De certa forma é isso que quero dizer. Apesar de verificar certo avanço na condução da política nos últimos anos, me parece que o sistema de leis existente nesse país, em vez de promover, dificulta a implementação das políticas. Meio estranho, não? Ora, de que adianta seguir a cartilha legal de criação de planos abrangentes e detalhados com objetivos; metas e indicadores regionalizados; estruturas formais de monitoramento e avaliação, se não são criadas as condições necessárias para realização das políticas e garantia dos direitos? Não parece uma inversão de prioridades?
Sócrates: Tens razão, a discussão sobre a realidade de execução das políticas públicas e as necessidades daí advindas: legais, técnicas e políticas; tem sido ineficaz nos últimos tempos, o que prejudica o debate técnico-político de maneira geral.
Alien: Preocupo-me com algo mais meu amigo. Nesse contexto de organização das estruturas legais surgem atores influentes como: os órgãos de controle, o poder judiciário, as elites e parte da própria burocracia que acabam moldando o dever-ser de toda sociedade, pois acabam operando nas entranhas do Direito a seu bel-prazer. Não te parece estranho, por exemplo, o atual poder dos órgãos de controle sobre os órgãos executores das políticas? A quem vale o discurso de combate à corrupção?
Sócrates: Estás certo. No fim é como dissemos, apesar de alguns avanços, o sistema legal—sob a carapuça da legalidade, do combate à corrupção, da transparência, da eficiência do gasto público, da soberania e da democracia—acaba privilegiando a manutenção do poder de alguns e restringindo direitos de muitos. É um belo truque não achas?
Alien: Já está anotado.
5- A (des) apropriação técnica
Sócrates: Meu caro Alien, discutimos amplamente sobre muitas coisas importantes que, pela sua relevância, deveriam ser mais aprofundadas [2]. No entanto, sei que este não é o momento para tratarmos dessas questões no detalhamento que merecem, assim, proponho continuarmos nossa conversa. Que tal discutirmos agora o outro ponto que mencionaste? Diga-me, o que pensas a respeito das técnicas e dos modelos de planejamento?
Alien: Muito bem, Sócrates. Com relação às técnicas e aos modelos de planejamento realmente tem algo que me preocupa bastante.
Sócrates: E o que seria?
Alien: A tentativa de definir um arcabouço padrão de procedimentos, sequências, fluxos e tarefas que sejam capazes de absorver toda complexidade inerente ao ambiente público, de tal sorte que, ao seguir os manuais ora definidos, tenha-se como produto oriundo dessa racionalidade transcendental, a otimização de resultados. Muito influenciada pelas técnicas utilizadas na iniciativa privada e por algumas abstrações oriundas da academia, essa tendência de universalização de “boas práticas” em nada contribui para o entendimento da política pública.
Sócrates: Continue.
Alien: O que ocorre, meu amigo, é uma tremenda confusão. Os modelos citados correspondem, a meu ver, a uma visão idealizadora da tomada de decisões, pois pressupõem um ambiente controlado, previsível e lógico de atuação, distantes da prática de implementação. Esses modelos possuem como base o aspecto reducionista e prescritivo da realidade, cujo foco é o método procedimental.
Sócrates: Bem observado. E como seria o ambiente real de execução das políticas?
Alien: Exatamente o oposto. O ambiente público é deveras complexo. Há inúmeros atores com interesses difusos operando no mesmo regime; o arranjo federativo impõe competências concorrentes; a luta por garantias e direitos é extensa e constante; os recursos são cada vez mais escassos; o sistema legal, como constatamos, muitas vezes dificulta a implementação de políticas; as condições de implementação não são conhecidas à priori, etc. Enfim, quando pensamos na definição e na gestão de políticas públicas, já que estamos nos referindo aqui ao planejamento governamental, creio que o melhor a se fazer é considerar toda essa complexidade inerente ao ambiente político, interpretá-la e fazer as escolhas necessárias.
Sócrates: Mas que tipo de escolhas te referes? Nesse ambiente complexo que mencionaste, o que o planejamento precisa de fato considerar?
Alien: Sei que estás me testando, pois já sabes a resposta. Refiro-me a uma escolha de característica política e que considera: o arranjo do sistema legal, o perfil da burocracia, as forças dos atores envolvidos, a demanda social, as capacidades de implementação do governo, o ambiente econômico, o movimento das outras nações, a própria ideologia de quem está no poder, a urgência das decisões, a garantia de direitos, enfim, a lista é tão complexa quanto a sua própria natureza. Disso, modelo nenhum dá conta.
Sócrates: Pelo que sei muitas dessas técnicas que condenas são utilizadas por parte da administração pública deste país. Por isso gostaria que fosse mais claro. Estás dizendo que o SWOT, o ZOPP, o BSC, o Marco Lógico, o PMBOK [3], por exemplo, são inúteis?
Alien: Para o planejamento governamental, sim. Em especial quando se considera que tais técnicas são apropriadas de forma mimética pela burocracia. Foi exatamente o que presenciei no meu planeta. Como se a técnica, per si, fosse a solução para todos os problemas. Na minha humilde opinião, meu caro Sócrates, mais vale pôr em prática o conhecimento sobre a política do que seguir a cartilha dos modelos tidos como consagrados pelo “Padrão XYZ” de outras nações.
Sócrates: Que utilidades teriam então as técnicas e os modelos que mencionei para o planejamento? Pois, com certeza, outros modelos surgirão com o mesmo propósito de serem os salvadores da pátria.
Alien: De fato, quando não geram conhecimento sobre a realidade de implementação das políticas públicas, de nada servem para a discussão do planejamento. No fim, meu nobre amigo, o planejamento governamental pressupõe um conjunto de decisões orientadas pelo conhecimento, mas são predominantemente políticas. Por isso, acredito que o debate não pode ser despolitizado, nem pelo direito, nem pela técnica, como vem sendo feito ultimamente neste país.
Sócrates: Muito bem. Já que discutimos sobre o truque da lei e a apropriação equivocada da técnica no ambiente público como instrumentos que, de certa forma, podem prejudicar e desvirtuar a execução de políticas públicas, no que diz respeito à condução do planejamento governamental, o que sugeres?
6- A práxis como objeto orientador do planejamento
Alien: De fato falamos muito superficialmente neste assunto. Penso que é preciso evoluir a prática de planejamento, partindo de uma atividade tradicional de racionalização de cenários supostamente ideais e elaboração de planos salvadores, para outra que considere a realidade do ambiente político e busque viabilizar as condições de implementação das políticas.
Sócrates: Fale-me mais sobre isso.
Alien: Vou tentar ser mais claro. Como disse, penso que muitos ainda acreditam no poder abstrato e absoluto dos planos. No entanto, analisando as produções relativas ao planejamento deste país, percebi uma infinidade de planos, políticas e diretrizes que, se postas em prática na íntegra, resolveriam boa parte das necessidades sociais. Eu mesmo posso citar alguns, como: o Plano Nacional de Logística de Transportes, o Plano Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Energia, o Plano Nacional da Mineração, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, a Política Nacional de Habitação, e outros mais.
Sócrates: É verdade. Ainda há algumas diretrizes constitucionais que mais parecem declarações de políticas públicas.
Alien: Concordo.
Sócrates: Mas o que queres dizer? Que já temos diretrizes suficientes, falta então implementá-las?
Alien: É o que me parece. Se formos computar todas essas políticas e planos, há diretrizes de planejamento para muitos anos. Percebo que o que falta é justamente criar condições para implementar essas políticas, materializar as entregas à sociedade e gerar conhecimento sobre a execução.
Sócrates: De fato há um importante programa de governo deste país que retomou os investimentos em infraestrutura nos últimos anos. Estás se referindo a este tipo de iniciativa, que busca superar a inércia paralisante da burocracia e os entraves técnicos, legais e financeiros de toda ordem?
Alien: Perfeitamente. És realmente sábio. Este é um ótimo exemplo. Veja, se o governo de um país não realiza, por exemplo, obras de saneamento há mais de 20 anos, como esperar uma boa execução da política de saneamento se não há técnicos capacitados, se falta experiência no mercado em projetos de larga escala e se não houve renovação do conhecimento sobre novas tecnologias disponíveis durante esse período? Não te pareces lógico que o planejamento seja orientado pela práxis e não pela teoria?
Sócrates: Entendo o que dizes. É um tipo de aprendizagem que emerge da própria ação, um conhecimento do tipo derivado, que não pode ser “coletado” a priori, previsto de antemão, não é isso?
Alien: Justo, é essa a ideia. Se a função planejamento se distancia da implementação, está fadada ao fracasso. Por outro lado, quando o planejamento se confunde com a implementação e atua no sentido de prover condições de realização das políticas, os ganhos são enormes.
Sócrates: Mais uma vez estás certo. Para mim é tão claro como a água do mar de Weddell. Meu amigo Alien, agradeço por ter compartilhado suas angustias e percepções acerca do planejamento governamental, tive o privilégio de aprender mais um pouco contigo. Creio que por hoje é o bastante, no entanto, devemos marcar outras conversas para discutirmos outros assuntos e dilemas interessantes, o que achas?
Alien: Se assim o desejas, decerto que concordo.
Sócrates: Até mais meu amigo!
Alien: Um abraço mestre!
[1] Estruturas formais de gestão, monitoramento, fiscalização e avaliação, e seus componentes racionais: indicadores periódicos de eficiência, eficácia e efetividade; relação custo-benefício; responsabilização; execução físico-financeira; relação gasto/meta/indicadores, etc.
[2] O autor deixa claro que o propósito desse ensaio é de apenas expor algumas questões centrais sobre a prática do planejamento governamental, em especial a despolitização do debate sobre o planejamento governamental. Algumas hipóteses aqui levantadas serão tratadas em artigos acadêmicos em momento oportuno.
[3] SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities e Threats), o ZOPP (Zielorientierte Projektplanung), o BSC (Balanced Scorecard), o Marco Lógico e o PMBOK (Project Management Body of Knowledge) são exemplos de técnicas e ferramentas de planejamento.
(*) Cláudio Navarro é membro da carreira de Planejamento e Orçamento Federal e mestrando em Desenvolvimento e Políticas Públicas pela Universidade de Brasília (UnB).
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Excelente texto! Você
Excelente texto! Você explorou muito bem a forma do diálogo.
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