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BNDES: Entre o Desenvolvimentismo e o Neoliberalismo (1982-2004)
por Fernando Nogueira da Costa
Instituições são as restrições criadas para dar forma às interações humanas. Restrições são as “regras do jogo”. As informais são os códigos, os costumes e as tradições sociais. As formais são as regras consolidadas na lei e na política de cada País.
Instituições emergem através do aumento do número de adeptos de uma determinada regra. Expressam conformidade com um hábito socialmente difundido.
Instituições financeiras oficiais são formais. As brasileiras precedem, temporalmente, à cada geração nascida na segunda metade do século XX. O BNDES, por exemplo, foi criado em 1952, durante o segundo governo Vargas de caráter desenvolvimentista.
Como os empreendedores brasileiros receberam, por meio das instituições financeiras públicas, informações e incentivos, eles poderiam ser tomados como existentes previamente a elas? Suas formas de pensar e suas motivações seriam ideias inatas?
O holismo metodológico dos desenvolvimentistas supõe que o conjunto social influencia as condições de comportamento ou funcionamento de suas partes. O individualismo metodológico dos neoliberais pressupõe que o sistema social, e as suas alterações, resultam das ações dos indivíduos, pois somente estes têm objetivos e interesses.
Esses distintos princípios metodológicos nortearam as gestões de uma instituição financeira chave para o desenvolvimento socioeconômico nacional conforme registra o importantíssimo livro “BNDES: Entre o Desenvolvimentismo e o Neoliberalismo (1982-2004)”. O Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento (CICEF), no âmbito do projeto Instituições do Desenvolvimento Brasileiro, desenvolveu a pesquisa sob o mesmo título, coordenada pela Gloria Maria Moraes da Costa, que compôs sua equipe com Hildete Pereira de Melo e Victor Leonardo de Araújo. Todos são professores universitários.
Seguiu a metodologia aplicada em pesquisa anterior do mesmo projeto, denominada “O papel do BNDE na industrialização do Brasil: Os anos dourados do desenvolvimentismo (1952-1982)”, publicada (e já esgotada), sob coordenação da professora Maria da Conceição Tavares. Foi realizada com base em documentos do próprio BNDES e em literatura especializada, além de seguir os preceitos de história oral, recolhendo depoimentos de treze ex-dirigentes e funcionários de carreira do Banco.
Essas entrevistas, além de contribuírem para a memória empresarial (e institucional brasileira), permitem a “leitura” de que o BNDES sempre esteve embebido da história política nacional. Lá, assim como no Planalto Central, parece também reinar um regime presidencialista semi-parlamentarista. Em outras palavras, uma Tropicalização Antropofágica Miscigenada. Explico essa mistura.
Cada presidente, seja desenvolvimentista, seja neoliberal, parece ter tido “carta-branca” para implementar a estratégia que bem entendesse, ou seja, que pensava ser o melhor para a instituição e/ou para o Brasil sem se submeter a um planejamento central. Nesse sentido, seria “presidencialista” ao ditar os rumos: “o que fazer”. Porém, havia “o parlamento”, isto é, os competentes técnicos concursados e estáveis que sabiam “como fazer”. Estes seriam os “operadores”. Aqueles seriam os “estrategistas”. Uns, “motores-de-arranque”; outros, “máquina”. Dessas interações não emerge um moto-perpétuo.
A máquina é uma corporação permanente, cujos componentes sabem se defender, mutuamente, em função das alternâncias de poder e as consequentes oscilações ideológicas. Todo servidor público concursado sabe o que pensar – e algumas vezes diz: “você passa, eu fico”. Embora haja as fases de “geladeira” de cada corrente de pensamento, os colegas dão guarita permitindo a transferência temporária para outros órgãos, em especial, no caso dos “benedenses”, IPEA ou universidades federais. No caso dos “economiários” da Matriz da Caixa no DF, Secretaria do Tesouro Nacional ou órgãos brasilienses. Na Caixa, denomina-se SPE – Sociedade de Proteção dos Economiários.
Levando em conta o risco de corporativismo, isto é, o predomínio de lógicas de ação em que prevalecem a defesa dos interesses de uma determinada categoria profissional, evita-se a autogestão. Os agrupamentos exagerados na defesa dos próprios interesses profissionais necessitam que tenham suas corporações fiscalizadas pelo Estado.
Isto não significa preconizar a ideia de total controle das corporações pelo Estado. Há uma interessante relação (conflitiva ou não) entre o preposto da sociedade, ou mais exato, do governo de ocasião, e o corpo funcional das instituições públicas nacionais. De acordo com o espírito público do servidor, este muitas vezes resiste à “política de terra-arrasada” daquele gestor indicado pela nova nomenclatura.
A pesquisa da Glorinha, Hildete e Victor Hugo capta, magnificamente, essa dinâmica ocorrida entre 1982 e 2004 no BNDES, cujo marcos balizadores foram a adesão ou não à ideia de privatização. Depois de um texto corrido com fatos e dados, detalhados em cerca de 230 páginas, são apresentadas as treze entrevistas com destacados gestores do período em mais 250 páginas.
O livro está dividido em seis capítulos. O primeiro se inicia no ano de 1982, quando três subsidiárias do BNDES são fundidas para originar a BNDESPAR, e termina no ano de 1986. O período compreende um momento crítico da economia brasileira, conhecido como o da crise da dívida externa, na qual o BNDES começará a assumir funções distintas das que historicamente exercia, buscando contribuir para as necessidades de ajuste de curto prazo. O esgotamento do modelo de substituição de importações vai ficando claro e se começa a esboçar o modelo da integração competitiva da economia brasileira.
O segundo capítulo compreende o período marcado pelo surgimento das dificuldades econômico-financeiras, entre os anos de 1987-89, que ensejarão as primeiras privatizações. Após a queda do Ministro da Fazenda “novo-desenvolvimentista”, Bresser-Pereira, que na época era favorável a algumas privatizações, pode-se registrar o início da Era Neoliberal, de fato, em 1988, com a Constituinte e o Ministro da Fazenda Maílson da Nóbrega pró livre-mercado.
Os dois primeiros capítulos são os únicos nos quais se optou por um corte não coincidente com os mandatos presidenciais, exatamente pela equipe de pesquisa entender que as privatizações constituem um marco-chave na história do Banco. Nos dois capítulos seguintes, os cortes coincidem com os mandatos presidenciais: o terceiro capítulo engloba a atuação do Banco no período 1990-4, abrangendo o governo Collor e o do seu sucessor, Itamar Franco; e o quarto capítulo abarca os oito anos de mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, quando se completou a Era Neoliberal.
Ao longo desses catorze anos, o BNDES foi se envolvendo com o programa de privatizações, já formalizado como Programa Nacional de Desestatização (PND. O registro histórico da implementação desse Programa é fundamental para entender as inflexões sofridas com a adesão do Brasil ao ideário neoliberal.
O quinto capítulo trata do biênio 2003-04, já no governo Lula, quando o economista e professor nacional-desenvolvimentista da UFRJ, Carlos Lessa, foi designado para a presidência do Banco. Esse é o único capítulo cuja demarcação se refere a um mandato de presidente do Banco, e não foi sem motivo. Os anos iniciais do mandato de Lula foram marcados por uma pesada disputa interna entre desenvolvimentistas, nos seus diversos matizes, e neoliberais, e Lessa foi um dos protagonistas dessa disputa, tentando fazer do Banco uma trincheira desenvolvimentista. Sua gestão foi marcante sob o aspecto nacionalista. Com seu exame esta pesquisa foi finalizada, infelizmente, não abarcando toda a Era Social-Desenvolvimentista (2003-2014), em especial a gestão (2007-2016) do professor da UNICAMP, Luciano Coutinho, cuja atuação anticíclica foi bem-sucedida.
No capítulo 6 foram apresentadas considerações finais à guisa de conclusão. Mas, para os especialistas que têm a memória recente ainda presente, as motivações dos diversos atores estão reveladas nas entrevistas. Do lado desenvolvimentista, o nacionalismo, a cadeia produtiva, o emprego e a desigualdade regional; do lado neoliberal, as externalidades, os riscos, os custos e o lucro do Banco.
Elas podem ser agrupadas de acordo com as ideologias e as funções de cada entrevistado. De um lado, o nacional-desenvolvimentismo de Carlos Lessa e Darc Costa, assessorado pelo “operador da máquina funcional”, Ernani Torres. De outro lado, o neoliberalismo de Pérsio Arida e Luiz Carlos Mendonça de Barros, assessorados, respectivamente, por Elena Landau e José Pio Borges de Castro Filho, este vice de Mendonça de Barros e depois sucessor na presidência de André Lara-Resende. Entre esses formuladores, há representantes da nomenclatura do PMDB/PSDB como Márcio Fortes e Regis Bonelli. Os funcionários concursados do BNDES – Ernani Torres, Fernando Perrone, Licínio Velasco Jr, Marco Antônio Araújo Lima e Paulo Faveret –, que ocuparam postos de direção ou de superintendentes, caracteristicamente, dão entrevistas mais autobiográficas do que emitindo avaliações sobre as diferentes estratégias. Evitam emitir juízos de valor, mantendo as características protetoras de suas carreiras.
Da mesma forma, os pesquisadores não emitem, neste livro, juízo de valor a respeito do que dizem seus entrevistados, confrontando-os com fatos e dados de seus desempenhos. Não apresentam uma análise ideológica, embora evidentemente tenham seu lado. O outro lado não faz uma análise tão honesta intelectualmente e imparcial politicamente ao tratar da Era Social-Desenvolvimentista (2003-2014)…
Fernando Nogueira da Costa – Professor Titular do IE-UNICAMP. http://fernandonogueiracosta.wordpress.com/ E-mail: [email protected].
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Correção:
O nome de um dos autores da pesquisa é Victor Leonardo de Araújo, e não Victor Hugo, como escreveu o Prof. Fernando Costa. Feita a correção, agradeço em nome da equipe os comentários e manifesto o meu apreço. Foi muito bom fazer a pesquisa sobre o BNDES e dar prosseguimento a um trabalho iniciado na gestão do Prof. Belluzzo e da Porfª. Mª. da Conceição Tavares no Centro Celso Furtado. No governo Lula da Silva o Centro Celso Furtado foi criado, abrigando pesquisas, cursos, seminários pro desenvolvimento brasileiro no BNDES. Após o golpe na democracia brasileira, a atual presidente do BNDES, Mª. Silvia, não mais quis o Centro nas dependências do Banco, estando ele agora abrigado junto ao Clube de Engenharia, no Rio de Janeiro. Esperamos dar continuidade a pesquisa e analisarmos mais um período: 2004 a 2014. As pesquisas se encontram disponíveis em maior eletrônico no site do Centro Celso Furtado, nas publicações Memórias do Desenvolvimento nº. 4 e nº. 5. Obrigada, Gloria Moraes.