Conhecendo e pensando o Ministério Público 26 anos depois da Constituição

“O Ministério Público coloca-se para a sociedade brasileira como veículo privilegiado do seu caminhar utópico” Marcelo Pedroso Goulart

“O Ministério Público, como instituição do Estado, essencial ao funcionamento do sistema de justiça, deve atender satisfatoriamemte, com os seus serviços, aos mais elementares interesses da sociedade e dos cidadãos que, necessariamente, devem ser os atores e protagonistas sociais. Não foi, portanto, concebido para exercer, puramente, função judicial, mas para exercer, pela via que eleger, através do exercício de suas funções, a sua grave missão constitucional (…)Esse é o caminho, pois outro não há. Caso a Instituição não queira trilhá-lo, por certo, a sociedade se encarregará de fazer as mudanças devidas e outros assumirão, no todo ou em parte, muito do que pode ou já foi feito pelo Ministério Público” Cláudio Barros

Tudo que você precisa saber. Todos os dias, no seu e-mail.

Assine nossa newsletter para não perder os principais fatos e análises do dia.

“O Ministério Público não é uma instituição encarregada de acusar (….) o papel a ser desempenhado pelo Ministério Público é o da defesa da integridade do direito (Dworkin). Essa é a contribuição que se espera de uma instituição encarregada, no limite, da guarda da Constituição. E isso tem consequências importantes” Lenio Luiz Streck

É importante aproveitar a passagem da data comemorativa do “Dia Nacional do Ministério Público” em 14 de dezembro, tal como estabelecido no artigo 82 da Lei 8.625/93 (Lei Orgânica do Ministério Público Brasileiro dos Estados), data originária da promulgação da primeira Lei Orgânica do Ministério Público brasileiro (Lei Complementar n. 40/81) para balanço e reflexão institucional.  

O Ministério Público brasileiro está desenhado nos artigos 127 e 129 da  Constituição da República de 1988, mas muitos cidadãos, infelizmente, ainda não têm clareza quanto ao verdadeiro sentido e papel da instituição. Defesa do regime democrático, da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis; promoção privativa da ação penal pública; zelo pelo efetivo respeito dos poderes públicos e serviços de relevância pública, entre outras atribuições constitucionais. Mais do que enunciar, trata-se de saber o que isso efetivamente significa.

Esse gigante chamado Ministério Público brasileiro, composto de diversos ramos, dos Estados e do Distrito Federal (Promotores e Procuradores de Justiça), Federal (Procuradores da República, Procuradores Regionais da República etc), do Trabalho (Procuradores do Trabalho e Procuradores Regionais do Trabalho), Militar e do ainda novo ramo do Ministério Público de Contas, deve (ria) atuar de modo integrado e, mais do que isso, mostrar de modo objetivo à população o que faz.

Em que pese as notícias diárias no rádio, televisão, jornais e meios virtuais envolvendo a atuação do Ministério Público frente a casos e situações específicas, tanto a comunicação interna oficial como os meios de comunicação social pouco esclarecem e informam quanto ao efetivo papel do Ministério Público brasileiro na democracia brasileira, que vai muito além de exercer a titularidade da ação penal (artigo 129, I, da Constituição), mas deve abranger uma necessária fiscalização dos poderes constituídos da sociedade política em todos os níveis e esferas, no caso, Executivo, Legislativo e Judiciário, tarefa, por óbvio, nada fácil, até mesmo porque, em democracia, o Ministério Público precisa sobreviver dependendo, por vezes, de acréscimos de orçamento, de boas leis que não cerceiem ou dificultem sua atuação e, muitas vezes, de decisões judiciais para suas demandas coletivas, iniciativas dependentes dos mesmos poderes por ele fiscalizados. Ao contrário de outras instituições, quanto melhor cumprirem com o seu papel mais serão valorizadas e reconhecidas, não é difícil perceber que, quanto melhor e maior for a atuação do Ministério Público em benefício da sociedade, na mesma proporção serão as tensões com os poderes submetidos de modo permanente à sua fiscalização.  

Ainda que, evidentemente, o Ministério Público esteja sujeito aos limites e problemas entrópicos localizados potencialmente em todas as demais instituições, cumpre lembrar que a titularidade da ação penal na tutela dos bens jurídicos (vida, integridade física, liberdade sexual, administração pública etc), longe de mera defesa social e afastada de uma pretensão ilusória e simbólica de se fazer política de segurança pública, precisa ser exercida com responsabilidade e consciência de que limitar e conter o poder de punir do Estado para os casos estritamente necessários é cumprir com a missão constitucional. Lembre-se, também, que a defesa do patrimônio público no combate à corrupção, a fiscalização das fundações, o zelo pela saúde como serviço de relevância pública, a defesa do meio ambiente, da educação, do urbanismo, do cuidado com os direitos de crianças e adolescentes, dos consumidores, das pessoas com deficiência, dos idosos, dos presos, dos indígenas e dos grupos hipossuficientes e das minorias de modo geral, também faz parte do trabalho do membro do Ministério Público.  Mais do que isso,  importantíssimo não esquecer que ao Ministério Público cabe o controle externo da atividade policial, na forma do artigo 129, VII, da Constituição, encargo muito distante de ser cumprido a contento. O cumprimento da missão constitucional, definitivamente, exige muita organização, recursos, acervo técnico, idealismo,  interação com a sociedade e esforço.

Estamos diante de um Ministério Público que, seja  no nível federal ou estadual, se ocupa de uma atuação criminal, mas que também fiscaliza políticas públicas, que combate terceirizações ilegais, que reprime e responsabiliza o trabalho infantil e o trabalho escravo, que luta para que maus gestores sejam orientados ou mesmo responsabilizados nas contas que prestam ou deixam de apresentar  perante os Tribunais de Contas, incluindo-se aí as questões relevantes relacionadas aos orçamentos públicos.

No tempo presente, mesmo na esfera criminal de matriz eminentemente  judicial, não mais se admite um Ministério Público que não atue de modo prioritário e preferencial na esfera extrajudicial de defesa do regime democrático e dos interesses sociais, fazendo uso dos seus instrumentos resolutivos, emitindo ofícios requisitando informações, realizando reuniões e audiências públicas, expedindo recomendações administrativas e celebrando termos de ajustamento de conduta.  Um Ministério Público que, antes ser uma parte ou fiscal de “processos” que tramitam no Poder Judiciário, atua nos seus “procedimentos” (protocolos, notícias de fato, procedimentos preparatórios e inquéritos civis) buscando formar convicção e adotar providências quanto a ilicitudes e irregularidades relacionadas às suas áreas de atuação.

Todavia, agindo isolado e burocraticamente, pouco fará o Ministério Público. A força da atuação do Ministério Público, dentro das pautas e das prateleiras constitucionais, depende, cada vez mais, do conhecimento e da sinergia que a instituição conseguir estabelecer com a sociedade, com os movimentos sociais e com o povo, destinatários últimos dos serviços ministeriais, razão de ser do Ministério Público como instituição que exerce parcela da soberania estatal para defesa do cidadão, defesa essa que não pode ser mero discurso retórico lançado da importante Tribuna do Tribunal do Júri como canal de diálogo com a sociedade, mas que exige a presença constante e atuante dos membros do Ministério Público nos espaços vivos onde os problemas e as mazelas sociais são discutidos e expostos (audiências públicas, conferências, conselhos sociais, eventos de mobilizações, protestos e manifestações coerentes com as pautas da instituição etc). A sociedade precisa fiscalizar junto com o Ministério Público e, por vezes, fiscalizar o próprio funcionamento do Ministério Público. As vozes das ruas, ao bradarem direitos explicitados na Constituição, respeitados os limites normativos e de factibilidade, devem repercutir na forma de gerir e atuar do Ministério Público brasileiro.

Para além do cidadão acessar, conhecer e por vezes cobrar do Ministério Público que estiver próximo no seu raio de atuação, o cumprimento da missão constitucional – repita-se, nos limites das possibilidades, até porque o Ministério Público não deve ser visto com olhos messiânicos, sendo apenas uma das instituições encarregadas de fazer funcionar o Estado Democrático de Direito, não se sobrepondo, portanto, às demais –  é preciso que os concursos de ingresso à carreira do Ministério Público sejam realizados em formato capaz contemplar a seleção dos recursos humanos mais aptos e vocacionados para o exercício dessas funções, as quais, além de conhecimento técnico-jurídico, exigem consciência e pensamento crítico, sensibilidade para os problemas sociais e respeito a premissas de direitos humanos (para o que, cumpre dizer, pouco ou nada serve a formal exigência de “três anos de atividades jurídicas” (artigo 129, parágrafo  terceiro, da Constituição).

Os membros desse Ministério Público constitucional , hoje equiparado em subsídios, garantias e prerrogativas com o Poder Judiciário, precisam estar conscientes de que a legitimidade e a autoridade institucional precisam ser construídos com o trabalho diário,  de forma dialogal, não brotando pura e simplesmente do texto da Constituição.

Por isso que a passagem da data do seu “dia nacional”, antes de ser uma celebração do Ministério Público como instituição imprescindível à democracia, exige reflexões críticas plurais. Arrisca-se análise de conjuntura problematizando alguns aspectos que nos parecem essenciais:

1) reflexão crítica sobre a necessidade de maior “democracia interna” na composição dos órgãos colegiados da instituição que, constitucionalmente, tem como encargo defender o regime democrático;

2) importância de um efetivo monitoramento do Ministério Público, inclusive sobre quem faz e como se exerce o controle interno de orientação e fiscalização, que evidentemente é incompatível com abuso de prerrogativa ou  atos desmotivados e descriteriosos muitas vezes escondidos sob o segrego e sigilo incidentes onde deveria haver transparência plena como regra;

3) necessidade de que as campanhas, os projetos e as propostas dos cargos de gestão e chefia do Ministério Público sejam expostas de forma pública e debatidas com as forças vivas da sociedade civil, e não apenas para o eleitorado interno;

4) relevância de se entender que, defender a ordem jurídica, é fazer adequado e efetivo controle de constitucionalidade de leis e atos normativos, não intervir em todo e qualquer processo de partes com seus advogados;

5) necessidade de se discutir um Ministério Público que precisa agir com os Estados e com a União, na sua alta cúpula, com o mesmo nível de intensidade que exerce sobre os Municípios, o que pressupõe repensar a atuação em segundo grau, como regra, distante e alheia ao perfil constitucional, posto que essa, de regra, não é focada à atuação extrajudicial ou judicial como parte, satisfazendo-se com mera atividade parecerista herdada de outros tempos;

6) relevância de se compreender que a atuação ministerial precisa ser predominantemente preventiva e resolutiva, restando a abertura da demanda judicial como derradeira alternativa;

7) compreensão de um Ministério Público que precisa planejar suas atividades ouvindo, primeiro, nesta ordem, o povo, além de membros e servidores, não, por exemplo, contratando empresas privadas para dizer o óbvio ou repetir o que já consta da letra da Constituição, especialmente quando o “lucro” a ser obtido é sempre social;

8) sobre um Ministério Público que precisa dar o exemplo, ostentando elevada e propositiva política interna, acima de vaidades e de interesses que muitas vezes se limitam a disputa autofágica de espaços de poder quando o maior predicado, sempre, está no “trabalho vivo” e transformador exercido desde a base;

9) sobre um Ministério Público que precisa conviver de forma humilde e democrática com a sociedade política e com as demais instituições, emprestando-lhes a devida atenção e consideração, inclusive para reflexão e revisão crítica sobre o seu agir;

10) sobre um Ministério Público no qual as associações de classe  saibam transcender a defesa dos necessários e muitas vezes legítimos interesses institucionais para preocuparem-se com a divulgação do sentido e da função da instituição, com tudo aquilo que, de algum modo, impacta a sociedade, não apenas com pontuais projetos de lei que ameaçam a instituição do ponto de vista corporativo;

11) um Ministério Público que saiba transcender do individual para o coletivo, que mais do que captar e absorver demanda, saiba instruir e orientar sua clientela para bem exercer a própria cidadania sem depender da instituição;

12) ainda, sobre um Ministério Público que, se quiser de fato cumprir com seu papel de defesa do patrimônio público e do combate à corrupção, precisa gerir de modo adequado suas prioridades, criando órgãos de execução especializados e estruturados para tal finalidade, procedendo de igual maneira para outros âmbitos de atuação que mereçam especial atenção (por exemplo, a defesa do direito à educação e a absoluta falta de órgãos de execução especializados), em especial no que diz respeito à defesa dos outros interesses difusos e coletivos. (artigo 129, III, da Constituição);

13) por fim, um Ministério Público que precisa estar aberto a atividades de extensão da comunidade acadêmica, deixando o resultado do seu trabalho disponível e acessível como objeto de pesquisa e aprendizado em parcerias com as universidades brasileiras (nesse sentido, merecem registro duas iniciativas: Sistema de informação dos e para os membros do Ministério Público – www.simmp.org.br e Teia Social), especialmente as públicas.  

Estamos diante de um Ministério Público “jabuticaba”, de perfil único e singular no mundo, que não só exerce a titularidade da ação penal, mas que deve ser uma instituição encarregada de cobrar a realização das políticas públicas realizadoras de direitos fundamentais para bem exercer o seu “poder de agenda” (Maria Tereza Sadek). Esse, pressupõe uma atuação programa, planejada e de ofício, vale dizer, ordinária e independente de provocação; um Ministério Público que não se faz apenas por seus membros, Promotores e Procuradores, Promotoras e Procuradoras, mas que depende de adequados e valorizados serviços auxiliares (de gestão administrativa e financeira, de transporte, de tecnologia de informação, de perícias etc), de vocacionados e competentes servidores; um Ministério Público que, inclusive, precisa ter critérios objetivos e racionais de intervenção para dar conta da missão que o constituinte lhe confiou com um mínimo de capacidade de resposta e credibilidade; um Ministério Público que, como bem afirma Lenio Streck, ao fazer um auto de fé na Constituição, precisa repensar a sua postura perante a investigação criminal mais preocupado com os “substantivos” do que com os “adjetivos”; um Ministério Público que precisa contar com um Conselho Nacional do Ministério Público, criado pela Emenda Constitucional n. 45/2004, (www.cnmp.br), cada vez mais atuante e protagonista para propiciar maior qualidade na gestão e desenvolvimento das unidades ministeriais, o que pressupõe, dentre outras necessidades, atos regulamentares que estimulam integração, uniformização e eficiente coleta de informações quanto às atividades desenvolvidas para a devida divulgação .

O quando ainda se está longe disso? Quais são os obstáculos para o (re) conhecimento e maior consolidação da instituição neste cenário? Para que serve, que faz e como atua o Ministério Público brasileiro? Para onde, afinal, caminha o Ministério Público mais de 26 anos depois da Constituição da República?

Para além de movimentos de reflexão, agregação de ideais e pensamento crítico sobre o Ministério Público brasileiro, tais como o Grupo Nacional de Membros do Ministério Público (www.gnmp.com.br) e o Movimento do Ministério Público Democrático (www.mpd.org.br), cidadão, órgãos de imprensa e povo brasileiro, são vocês que, definitivamente,  independente de convite, devem avaliar, e dizer, bater na porta, no email ou no telefone,  fazer uso da voz e da vez.

Definitivamente, está-se diante de uma instituição e de um Ministério Público que, pelo seu ideal, deve ser celebrado, mas que, pelo real, precisa ser cobrado, cada vez mais, inclusive pelo exercício das funções que lhe forem conferidas,  desde que compatíveis com a sua finalidade (artigo 129, IX, da Constituição), no limite do que preconiza sua operosa, complexa e seguramente pretensiosa missão constitucional, incluindo-se aí o desafio de, juntamente com as demais instituições, transformar a realidade. Um Ministério Público orgulhoso do passado, crítico com o presente e não menos atento e preocupado com o seu futuro, com o porvir.

Referências bibliográficas

BARROS, Cláudio. Abusos e omissões do Ministério Público e de seus membros. Artigo constante na obra “Ministério Público: Reflexões sobre princípios e funções institucionais”, organizada por Carlos Vinícius Alves Ribeiro. São Paulo: Atlas, 2010.

BERCLAZ, Márcio Soares.  O Ministério Público em segundo grau diante do enigma da esfinge (e da Constituição da República): decifra-me ou devoro-te. Disponível em: http://www.gnmp.com.br/publicacao/103/o-ministerio-publico-em-segundo-grau-diante-do-enigma-da-esfinge-e-da-constituicao-da-republica-decifra-me-ou-devoro-te

 A necessidade de regulamentação normativa padronizada capaz de estabelecer critérios mínimos e exigir procedimento meritocrático para escolha dos membros da Comissão de Concurso de ingresso à carreira do Ministério Público: http://www.gnmp.com.br/publicacao/129/a-necessidade-de-regulamentacao-normativa-padronizada-capaz-de-estabelecer-criterios-minimos-e-exigir-procedimento-meritocratico-para-escolha-dos-membros-da-comissao-de-concurso-de-ingresso-a-carreira-do-ministerio-publico

 A Corregedoria-Geral do Ministério Público e a necessidade de (re) definição do seu papel na orientação e fiscalização dos membros no compromisso de cumprimento e concretizaçãoo do planejamento estratégico institucional.  Disponível em: http://www.gnmp.com.br/publicacao/91/a-corregedoria-geral-do-ministerio-publico-e-a-necessidade-de-re-definicao-do-seu-papel-de-orientacao-e-fiscalizacao-dos-membros-no-compromisso-de-cumprimento-e-concretizacao-do-planejamento-estrategico-institucional

BERCLAZ, Márcio Soares. CARUNCHO, Alexey Choi. A interação do Ministério Público com a sociedade e a construção do planejamento estratégico institucional.

BERCLAZ, Márcio Soares. MOURA,  Millen Castro Medeiros de. Para onde caminha o Ministério Público? Um novo paradigma: racionalizar, regionalizar e reestruturar para assumir a identidade constitucional.

GOULART, Marcelo Pedroso. Elementos para uma teoria geral do Ministério Público. Belo Horizonte: Editora Arraes, 2013.

STRECK, Lenio Luiz. O Ministério Público e jurisdição constitucional na Maioridade da Constituição – uma questão de índole paradigmática. Artigo constante na obra “Ministério Público: Reflexões sobre princípios e funções institucionais”, organizada por Carlos Vinícius Alves Ribeiro. São Paulo: Atlas, 2010.