Fomento público em tempos de crise versus 'empoçamento' do dinh

Fomento público em tempos de crise versus ‘empoçamento’ do dinheiro nos bancos

por Flávio Germano de Sena Teixeira Júnior

A intervenção do Estado na economia é, há tempos, objeto de debate entre teorias econômicas e políticas. Do keynesianismo aos pensamentos de Hayek, da noção de Estado Liberal (laissez faire) à de Estado de Bem-Estar Social (welfare state), a discussão também impacta cabalmente o universo jurídico, sobretudo quando temos um capítulo denominado “Ordem Econômica” em nossa Constituição Federal. O tema é objeto do que se convencionou chamar “direito econômico”, cuja relevância na atual conjuntura de crise reacende o seguinte questionamento: qual papel deve ser reservado ao Estado na economia?

Como se sabe, o Estado dispõe de variados mecanismos para intervir na ordem econômica, de modo a direcioná-la ao cumprimento dos fins públicos estampados na Constituição Federal. Há instrumentos diversos, que vão desde o enquadramento de uma atividade como monopólio estatal, passam pelo exercício direto de atividades econômicas (por meio de empresas estatais), pela sujeição da atividade ao regime de serviço público, pela normatização e regulação da atividade, até chegar à atividade de fomento (ou fomento estatal), que tem algumas características que a peculiarizam perante as demais atividades estatais. Eros Grau, por exemplo, ao trabalhar a distinção entre normas de intervenção por direção e normas de intervenção por indução, expõe o caráter de “convite” das normas de fomento público, que devem buscar “atrair” seus destinatários para a realização das ações visadas pela norma[1].

O uso de incentivos estatais para estimular condutas consideradas adequadas, inclusive, é base da teoria desenvolvida por Richard Thaler e Cass Sunstein, o libertarian paternalism (paternalismo libertário), que parte da premissa que, embora todos devam ser livres para escolher, essa escolha pode ser direcionada (por um nudge) para as melhores opções. O nudge, portanto, seria um “cutucão” ou “empurrãozinho”, uma forma de o Estado influenciar na “arquitetura das escolhas”, e estaria num meio-termo entre a inação estatal (com potenciais danos causados por possíveis escolhas erradas) e a imposição de condutas por meio da estrutura coativa (com restrição à liberdade individual). Valorizam-se a autonomia e a livre-iniciativa, sem descurar da busca da satisfação de necessidades coletivas – porém por meio de técnicas de indução e estímulos, no lugar das técnicas de coação[2]. Destaca-se a função promocional do direito, em contraposição à sua função coercitiva.

Em contextos de crise como o atual, a atividade de fomento (especialmente em caráter financeiro) envolve práticas sem as quais o efeito natural do mercado seria o de acentuada recessão (a mão invisível de Adam Smith não funciona nessas horas), represando-se investimentos ou até mesmo levando muitas empresas à insolvência, mormente as de menor porte (MEI’s e EPP’s), as quais, em regra, vivem de capital de giro e não têm uma “reserva de emergência” satisfatória. O Estado, portanto, pode e deve fazer uso de instrumentos financeiros de fomento, como desonerações tributárias, benefícios creditícios, dentre outros cujo objetivo seja o de preservação do funcionamento da economia.

Nessa esteira, o Banco Central do Brasil – BACEN (autarquia e típica instituição de fomento estatal) adotou algumas medidas no sentido de promover o fomento à economia, dentre as quais destaco a diminuição provisória do percentual da alíquota de recolhimentos compulsórios devidos pelos bancos comerciais ao BACEN. O percentual, que era de 25%, passou a ser de 17%. Veja-se:

CIRCULAR BACEN Nº 3.993, DE 23.03.2020

Altera a Circular nº 3.916, de 22 de novembro de 2018, que define as regras do recolhimento compulsório sobre recursos a prazo.

A Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil, em sessão extraordinária realizada em 22 de março de 2020, com base no art. 10, incisos III e IV, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e no art. 66 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995, resolve:

Art. 1º A Circular nº 3.916, de 22 de novembro de 2018, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 4º A exigibilidade do recolhimento compulsório é apurada mediante a aplicação das seguintes alíquotas sobre a base de cálculo de que trata o art. 3º:

I – 17% (dezessete por cento), desde o período de cálculo com início em 16 de março de 2020 e término em 20 de março de 2020, cujo ajuste ocorrerá em 30 de março de 2020, até o período de cálculo com início em 23 de novembro de 2020 e término em 27 de novembro de 2020, cujo ajuste ocorrerá em 7 de dezembro de 2020;

II – 25% (vinte e cinco por cento), a partir do período de cálculo com início em 30 de novembro de 2020 e término em 4 de dezembro de 2020, cujo ajuste ocorrerá em 14 de dezembro de 2020.” (NR)

Art. 2º Fica revogada a Circular nº 3.987, de 20 de fevereiro de 2020, sem prejuízo de sua aplicabilidade até o período de cálculo de 9 de março de 2020 a 13 de março de 2020, cujo ajuste ocorrerá em 23 de março de 2020.

Art. 3º Esta Circular entra em vigor na data de sua publicação.

Em síntese, a legislação do setor financeiro estabelece que uma parte dos ativos financeiros (ou seja, do dinheiro dos bancos) deve ser recolhida compulsoriamente junto ao Banco Central (são os chamados “recolhimentos compulsórios”). E qual é a finalidade disso? Dar lastro ao sistema, dar garantia ao sistema, criando uma “reserva de emergência”. Exemplificando: como vimos acima, o percentual da alíquota de recolhimento compulsório passou a ser de 17%. Digamos então que um banco comercial disponha de 100 milhões; ele não pode “emprestar” esses 100 milhões, mas, sim, apenas 83 milhões. O restante (17 milhões) deve ser recolhido/depositado compulsoriamente junto ao Banco Central do Brasil.

Esses recolhimentos compulsórios, conforme já adiantado, assumem um papel de “colchões de liquidez”, isto é, de reservas de emergência que podem ser utilizadas pelas instituições financeiras, a critério do Banco Central, em situações de crise (como a atual), de sorte a cobrir/mitigar um eventual crash do sistema financeiro. No panorama atual (da COVID-19), por exemplo, há uma série de medidas emergenciais a serem tomadas (especialmente) no âmbito da saúde e da economia. Dentre as medidas para economia, há aquelas direcionadas para sustento dos mais vulneráveis, medidas de auxílios aos governos estaduais e municipais, e as medidas de fomento à economia e às empresas, a fim de que suportem a crise da maneira menos danosa possível, especialmente as empresas de menor porte (que, conforme já destacado, sobrevivem de capital de giro e estão à beira da insolvência).

Se as empresas já contraem empréstimos em situações de normalidade, a tendência é que precisem de ainda mais dinheiro em época de crise. De qualquer sorte, a lógica da redução do percentual da alíquota de recolhimento compulsório é essa: gerar caixa e consequentemente liquidez através do sistema bancário (ou seja, colocar mais dinheiro à disposição das empresas). É a chamada intervenção estatal para fins de facilitação e barateamento do crédito.

O problema é que com receio de “calotes”, os bancos comerciais “endureceram” as concessões de crédito, elevando a taxa de juros e intensificando as exigências para concessão de crédito (ver https://www.jota.info/justica/juiz-do-df-congela-taxa-de-juros-de-bancos-durante-crise-do-coronavirus-15042020), justamente quando as empresas mais precisam honrar os pagamentos a funcionários (sobre isso, ver https://www.istoedinheiro.com.br/compra-direta-de-carteiras-e-aposta-do-bc-contra-empocamento-de-dinheiro/). Ao invés de aumentar o volume de empréstimos, estão retendo esse dinheiro e aumentando o capital especulativo represado no sistema financeiro. Esse fenômeno é o que o atual ministro da economia chamou de “empoçamento” do dinheiro nos bancos (ver https://istoe.com.br/guedes-reconhece-que-dinheiro-esta-empocado-nos-bancos-e-sinaliza-mais-medidas/).

O resultado é que os bancos ficam mais ricos, as empresas quebram e os pobres ficam cada vez mais pobres. Isso é profundamente perverso, trata-se, portanto, de uma matemática injusta e cruel. O BACEN previu que com a aludida redução do percentual da alíquota de recolhimento compulsório os bancos teriam 68 bilhões a mais para aumentar o volume de empréstimos (ver https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,bc-muda-regra-do-compulsorio-e-estima-liberar-r-68-bilhoes-no-mercado-financeiro,70003244301). Se o compromisso fosse honrado pelos bancos com a disponibilização de novos empréstimos, a tendência seria um considerável aumento da oferta; quanto maior a oferta, os juros deveriam cair (incluindo uma queda nos spreads), o que traria maior liquidez às empresas e um sopro de vida a diversas pessoas. Infelizmente, repiso, isso não aconteceu.

Diante desse cenário, o Presidente Nacional do PDT, Carlos Lupi, ajuizou a ação popular que tramita sob o nº 1021319-26.2020.4.01.3400 na 9ª Vara Cível da Justiça Federal do Distrito Federal. Foi deferida a tutela de urgência e restou determinado que todas as instituições do Sistema Financeiro Nacional se abstenham de aumentar a taxa de juros ou intensificar as exigências para a concessão de crédito durante o período de calamidade pública em razão da pandemia de coronavírus. Na decisão, ponderou o magistrado:

a própria norma do Banco Central “permite a inércia dos bancos, pois não vincula a liberação de dinheiro público à liberação de crédito para aqueles que forem impactados durante o período da pandemia. […] É dizer, a melhora nas condições de liquidez das instituições do SFN não atende ao princípio da vinculação, pois permite que os bancos tenham acesso a valores antes provisionados, na forma a inexistência de vinculação entre a diminuição do percentual da alíquota do recolhimento compulsório imposto às instituições do SFN, sem o repasse de crédito para a comunidade, impõe a intervenção do Poder Judiciário para garantir que o ato administrativo atinja seu objetivo, permitindo a ampliação dos recursos disponíveis para empréstimos nos bancos”.

A petição inicial é muito bem elaborada (recomendo lê-la) e traz pontuações extremamente relevantes, dentre as quais destaco a seguinte:

A retenção do capital nos cofres dos bancos, com a elevação das taxas de juros e a inclinação para a concessão de créditos destinados a reduzir os efeitos decorrentes da pandemia na seara econômica das empresas, das famílias e da população, denota o claro desrespeito à função social desses agentes econômicos. Isso porque a função social da empresa não se resume à norma programática, mas, sim, ao princípio que vincula a atividade empresarial à realização da justiça social, de maneira a modificar a noção de interesse social para abarcar todos os sujeitos que, de alguma forma, sejam afetados pela atividade empresarial, interna ou externamente.

Quando esse dinheiro que deveria ser emprestado vira capital especulativo, nem a economia é socorrida, nem a reserva de emergência é mantida e só os bancos enriquecem. Adicionalmente, tem-se o acentuado risco de deflagração do processo inflacionário em decorrência da desvalorização da moeda. Se os bancos não liberam o dinheiro para circular na economia, o governo tem que “imprimir” mais dinheiro e “impressão de dinheiro” desvaloriza a moeda. Cria-se o imaginário de que há “pouco dinheiro” na economia e que mais dinheiro precisa ser “impresso”. Só que o dinheiro existe, mas está altamente concentrado no capital especulativo dos bancos. É um ciclo extremamente perverso e danoso à sociedade.

Flávio Germano de Sena Teixeira Júnior – Mestrando em Direito do Estado, Regulação e Tributação Indutora pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE; Membro do grupo de pesquisa Direito e Desenvolvimento, ligado à Universidade Federal de Pernambuco – UFPE; Membro da Comissão de Direito Administrativo da OAB-PE; advogado.

Fontes:

[1] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 – Interpretação e crítica. 7. Ed. São Paulo: Malheiros, 2002. P. 163-164.

[2] No original: “A nudge, as we will use the term, is any respect of the choice architecture that alters people’s behavir in a predictable way withou forbidding any options or significantly changind their economic incentive. To count as a mere nudge, the intervention must be easy and cheap to avoid. Putting the fruita t eye level counts as nudge. Banning junk food does not”. (THALER, Richard; SUNSTEIN, Cass. Nudge: improving decisions about healt, wealth and happinges.Verlag: Penguin Books, 2009, p. 6)

[3] Petição inicial da ação popular nº 1021319-26.2020.4.01.3400 pode ser acessada em http://www.pdt.org.br/index.php/lupi-vai-a-justica-para-impedir-abuso-dos-bancos/

[4] Íntegra da decisão que deferiu a tutela antecipada na ação popular nº 1021319-26.2020.4.01.3400 pode ser acessada em: https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/9varafederaldecisao-acao-popular-bacen-2.pdf