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Por Luiz Felipe de Alencastro*
Publicado originalmente no site do IREE, Instituto para Reforma das Relações entre Estado e Empresa
Este é o primeiro de dois artigos sobre a eventual introdução do sistema semipresidencialista no Brasil.
Há dois fatos marcantes na reciclagem das propostas de semipresidencialismo. Em primeiro lugar, se esquece dos dois plebiscitos de 1963 e 1993, nos quais o projeto foi fragorosamente derrotado pelos eleitores. Livros, artigos e debates a favor e contra o sistema, advindos em múltiplas instâncias, do início da Constituinte (1986) até o plebiscito de 1993 -, precedido por intensa propaganda eleitoral gratuita -, parecem ter ocorrido noutro planeta.
Em segundo lugar, repete-se, sem a menor contextualização histórica, o mantra sobre a exemplaridade do sistema em Portugal e na França. Não se avança na discussão para notar que ambos os países possuíam, há mais de um século, um arraigado sistema parlamentar integral que fundamentava a experiência política de eleitores e eleitos. Desde logo, a inserção da eleição presidencial pelo voto direto se realizou com mudanças constitucionais que preservaram boa parte do arcabouço parlamentarista, parte mais trabalhosa da construção do semipresidencialismo.
Existem dezenas de países semipresidenciais. Parte deles são de tipo “monista”, nos quais o presidente eleito tem poderes reduzidos ao passo que o Parlamento exerce controle direto sobre o primeiro ministro e o governo. Outros são “dualistas”: o primeiro ministro e o governo dependem simultaneamente do presidente e do Parlamento. Formulada pelos cientistas políticos David J. Samuels e Mathew S. Shugart, tal caracterização faz com que o número de países semipresidencialistas varie segundo os critérios adotados.
O semipresidencialismo do Peru configura uma exceção, porquanto o país introduziu, desde o século XIX, e mais nitidamente depois de 1933, reformas de cunho parlamentarista que circunscrevem prerrogativas presidenciais. Desconsideradas por alguns presidentes ou atropeladas por ditadores, tais reformas geraram um regime instável. Obviamente, o Peru está longe de ser o único pais latino-americano sujeito à frequentes crises políticas. Mas é significativo que os defensores da parlamentarização do presidencialismo brasileiro deixem de mencionar a o país vizinho, único a seguir tal via, num processo que o transformou no exemplo peregrino de república americana integrada ao rol sistemas semipresidencialistas.
Afora o caso peruano, nenhum dos países seguindo este sistema de governo, no presente ou no passado (tal a República de Weimar entre 1919 e 1933), transitou do presidencialismo para o semipresidencialismo, como se pretende proceder no Brasil. Todos reuniam uma longa e contínua prática de regimes e instituições parlamentaristas.
Se o Congresso, afrontando a vontade popular cravada nos plebiscitos de 1963 e 1993, decidir implantar o semiparlamentarismo mediante uma PEC, começa um período de incertezas. De saída, como observou Luiz Alberto dos Santos (EBAPE-FGV), deve ser arguida a constitucionalidade da PEC, a qual, ao restringir as atribuições do presidente em proveito do Legislativo, contraria o artigo 60, § 4o, III da Constituição que veta a alteração da separação dos Poderes. Se a PEC for adiante, surgem outros obstáculos.
De fato, será preciso organizar dispositivos parlamentaristas no país. Na prática parlamentarista, a formação de uma maioria no quadro multipartidário, a convocação de novas eleições para a constituição de um governo, a realização do escrutínio nacional, dão forçosamente lugar a atrasos e, por vezes, a mudanças substantivas de natureza politica e administrativa.
No ano passado, na Irlanda, onde vigora um sistema semipresidencialista de origem parlamentarista, uma crise política levou o país a ser dirigido durante quatro meses por um governo interino. Tais circunstâncias exigem que os chefes de gabinete ministeriais e funcionários da alta administração possuam estabilidade, garantias estatutárias e qualificação profissional que os habilitem a dirigir órgãos executivos federais enquanto não existe acordo parlamentar para a formação de um ministério. Esse é um elementos mais sólidos do arcabouço parlamentarista arrimado ao semipresidencialismo.
Em seguida, há a questão mais ampla. Como transformar o Congresso num Parlamento? Malgrado o hábito generalizado no Brasil de se considerar o primeiro como sinônimo do segundo, há uma diferenciação entre os dois Legislativos, bem ensinada nos Estados Unidos, que têm um Congresso, e no Canadá, onde há um Parlamento. O Congresso exerce exclusivamente o poder legislativo, enquanto o Parlamento detém funções legislativas e executivas. Na hipótese de atribuir-se alçada governativa ao Legislativo, como articular a colaboração entre o Senado e a Câmara?
Para ficar só nos casos paradigmáticos, na França existe um bicameralismo “imperfeito”, assimétrico, no qual os senadores são eleitos indiretamente e não influem nas decisões dos deputados da Assembleia Nacional. Em Portugal, com um regime unicameral, nem existe Senado. Ora, o bicameralismo brasileiro é simétrico, caracterizado pelas prerrogativas equilibradas do Senado e da Câmara. A atuação conjunta de duas Casas de peso equivalente no exercício e controle do poder executivo, ou seja, na formação dos governos, na indicação do primeiro-ministro e na dissolução do Congresso e convocação de novas eleições parlamentares, dará ao semipresidencialismo brasileiro um perfil bem diferente da generalidade dos sistemas semipresidenciais.
O peso do Senado, reunindo representantes dos estados eleitos pelo voto majoritário, introduz o tema do federalismo, outro traço central da história brasileira subestimado pelos defensores da mudança de sistema de governo. Na realidade, dentre os países semipresidencialistas, somente dois são federais, a Áustria e a Rússia. Em ambos os casos se trata de um federalismo assimétrico, integrativo, respondendo à realidades históricas pluriculturais e plurinacionais. Bem diferentes do modelo federalista mononacional estadunidense adotado no Brasil, mais uniforme e mais coeso.
Convém entretanto assinalar que na Áustria, os governadores são eleitos indiretamente pelo parlamento estadual de cada Länder. Na Rússia, os governadores são eleitos diretamente em certas regiões e por sufrágio indireto noutros entes federativos do país. Acresce que a Rússia, muito mais que o Peru, constitui um flagrante contraexemplo às alegadas virtudes do semipresidencialismo. Praticando uma forma de rachadinha de mandatos com Dimitri Medvedev, seu preposto como primeiro ministro ou presidente, Vladimir Putin governa desde 1999. Depois de introduzir mudanças constitucionais que autorizam os dois, ele e seu preposto, a se reapresentar nas próximas eleições presidenciais, Putin poderá ficar sem interrupção no poder até 2036, batendo o recorde de Stalin.
Como se vê, não basta apontar o exemplo de Portugal e da França para isentar a introdução do semipresidencialismo no Brasil de qualquer problema.
Num próximo artigo serão expostas as possíveis alterações que a adoção desse sistema de governo provocará na política brasileira.
*Luiz Felipe de Alencastro é historiador e cientista político
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Convidem o Barroso, Gilmar e Lira a lerem e refletirem sobre o artigo, se forem honestos podem até não mudarem de opinião de vez, mas vão colocar o gato no telhado.
Excelentes ponderações.do Prof. Felipe Alencastro. Essa gente de mimetismo desconsidera sempre a trajetória histórica do país, insiste em modelos sem filtros que torturam a realidade por serem impostos de cima pra baixo e veem o bico da caneta como elixir da felicidade, perseguida em proveito próprio.