A responsabilização dos agentes públicos pelo uso das redes sociais, por Alisson Lucena e Geovane Silveira

Enquanto alguns agentes públicos usam as redes sociais para falar apenas de administração pública, outros propagam inverdades e estimulam ódio

A responsabilização dos agentes públicos pelo uso das redes sociais

Alisson Emmanuel de Oliveira Lucena [1]

Geovane Couto da Silveira [2]

Ressoa inconteste que os influxos das tecnologias de massa reverberam assaz intensamente no cotidiano do corpo social, em ordem a redimensionar a estrutura dos meios de comunicação, com a entronização das redes sociais como a via mais eficiente para a difusão de conteúdo informativo. Esse fenômeno não passou despercebido pela administração pública, que tem ampliado a busca pelo instrumento mais eficaz para a divulgação dos atos e diretrizes previamente estabelecidas. Não por outro motivo, o uso das redes sociais por agentes públicos tornou-se habitual em todas as quadras e esferas do poder.

Os exemplos são fartos e fogem ao espaço geográfico brasileiro. Enquanto alguns agentes públicos utilizam os meios eletrônicos de comunicação para difundir matérias intrinsicamente ligadas aos assuntos que orbitam ao redor da administração pública, outros valem-se das redes sociais para propagar inverdades, estimular o ódio e destilar a cólera com relação aos que não lhe afeiçoam. No Brasil, por exemplo, o Presidente da República, Jair Messias Bolsonaro, e grande parte dos Ministros de Estado, são adeptos à utilização das redes sociais para divulgar os atos do Governo Federal. As publicações são frequentes e incluem a realização de lives semanais, nas quais o Presidente da República divulga as medidas adotadas pela sua administração.

Recentemente, o Ministro da Educação, Abraham Weintraub, veiculou publicação na qual tece insinuações de que a China poderia se beneficiar dos efeitos nefastos da pandemia do novo coronavírus (COVID-19). No texto que acompanha a capa de um dos gibis da Turma da Mônica, o ministro troca a letra “r” pela “l”, de modo a ridicularizar o fato de alguns chineses efetuarem a mesma troca de letras quando falam português. Em resposta, o embaixador da China solicitou explicações ao governo brasileiro, tendo afirmado que as declarações do Ministro da Educação eram “absurdas”, “desprezíveis” e de “cunho fortemente racista”. [3]

Como consequência, o Ministério Público Federal requereu a instauração de inquérito para efeito de apurar o fato narrado em linhas anteriores, que amolda-se ao tipo penal descrito no art. 20, caput, da Lei nº 7.716/89. [4] Em decisão prolatada no dia 28 (vinte e oito) de abril de 2020, o Ministro Celso de Mello acolheu o pedido da Procuradoria-Geral da República e determinou a instauração de inquérito contra o Senhor Abraham Weintraub (Inq. 4827/DF).

Diante dessa constatação, indaga-se: pode um agente público invocar o sacrossanto Direito Constitucional à liberdade de expressão de pensamento (art. 5º, inciso IV, da CF/88) para veicular conteúdo que atente contra as diretrizes traçadas pelos princípios da administração pública (art. 37, caput, da CF/88) e pelo arcabouço normativo que disciplina as ações de comunicação pelos entes governamentais?

Para responder ao questionamento, é essencial compreender que a liberdade de expressão encontra seu elemento fundante no Estado Democrático de Direito, estando interligada à própria dignidade da pessoa humana. Jónatas Machado compreende a liberdade de expressão como o conjunto de finalidades substantivas da comunicação, dentre as quais encontram-se o resguardo do mercado livre de ideias (free marketplace of ideas) e a garantia à diversidade de opiniões. [5]  Em sentido amplo, o direito à liberdade de expressão é concebido como o cluster right [6] das liberdades de comunicação, no que abarca a liberdade de informação, umbilicalmente interligada ao viés público.

Mesmo diante da capital importância conferida à liberdade de expressão, faz-se necessário ter presente que nenhum direito fundamental reveste-se de absolutividade, no que pode ser objeto de limitação. [7] Para o Professor Konrad Hesse, a limitação de direitos fundamentais deve ser adequada para produzir a proteção do bem jurídico, por cujo motivo ela é afetada, desde que não haja prejuízo à intangibilidade dos núcleos essenciais destes direitos de estatura maior. [8]

Ressumbre iniludível que a utilização das redes sociais pelas autoridades promove uma estreita ligação com as finalidades da administração pública, notadamente quando o agente direciona a difusão de conteúdo para dar conta do andamento das decisões vinculadas ao setor pelo qual é responsável. Há, no ponto, uma interpenetração osmótica entre direitos e garantias fundamentais de duas matizes distintas.

Se, de um lado, ao agente público é garantido o direito constitucional à liberdade de expressão, requisito inexorável para que os indivíduos realmente participem da vida em comunidade; [9] do outro, à população é assegurado o direito de acesso à informação, vale dizer, à boa informação, capaz de tornar os cidadãos emancipados para reclamar um aparelho administrativo transparente, legitimado, cooperativo, impessoal, probo, republicano e eficiente. [10]

Com efeito, Airton Seclaender ainda assevera que a complexidade do Estado, coadunada à expansão tecnocrática, tornaram insuficientes, para a formação de opinião de grande parte da população, a simples exposição do fato, já que ela carece do arsenal técnico necessário à plena compreensão da conduta das autoridades, no que se conclama a integração do direito à explicação ao direito à informação.[11]

Cumpre destacar que a vinculação entre as redes sociais das autoridades públicas e o direito à informação já foi objeto de questionamento em ações que versavam sobre o bloqueio de cidadãos por autoridades no Twitter. Tenha-se como exemplo de caso emblemático o que envolve o presidente dos Estados Unidos, Donald Trump. Em ação ajuizada pelo Knight First Amendment Institute, da Universidade de Colúmbia [12], e analisada pela Corte de Apelação de Nova York, sustentou-se que o presidente, por ser pessoa pública que utiliza as redes sociais como veículo de comunicação oficial, não pode excluir ou bloquear cidadãos de seus perfis. A decisão dispôs que as redes sociais do agente público, ao servirem de ambiente de divulgação dos atos do governo, adquirem status público, passando os cidadãos a terem direito de acesso à informação.[13]

Ou seja, por mais que se entenda que a liberdade de expressão garanta aos seus titulares o direito de se expressarem das mais diversas formas, no caso dos agentes públicos essa concepção há de sofrer os efeitos irradiadores dos princípios que regem a administração pública. Evidencia-se, por seu turno, que por tratarem de temas vinculados aos cargos públicos, as redes sociais de titularidade das autoridades governamentais, enquanto estiverem investidas nos cargos, assumem feição de espaço público, merecendo tratamento diferenciado, no qual a conduta do titular não pode ser analisada sob o aspecto individual e privado.

É que, na esteira do princípio da preponderância do interesse público, também conhecido por princípio da finalidade pública, [14] o bem comum há de ser preservado e realizado. Significa dizer, na lição do Professor Walber de Moura Agra, que o interesse público assume maior relevância que os interesses privados, mitigando a autonomia de vontade dos cidadãos. [15] A autoridade não pode, por isso mesmo, direcionar seus atos para confortar anseios pessoais ou para perquirir intenções que não estejam circunscritas ao raio de concreção do interesse público. Desse modo, caso o agente perpetre conduta em desconformidade com a finalidade pública, incorrerá em nítido desvio de finalidade ou desvio de poder.[16]

Na hipótese vertente, o desvirtuamento quanto ao teor da postagem realizada no perfil do Senhor Ministro da Educação revela um panorama inconteste de desvio de finalidade, haja vista que o exercício das competências administrativas deve ser realizado em estrita observância às diretrizes constitucionais.  O raciocínio não demanda grandes esforços intelectivos, pois o que não se pode permitir é a naturalização do superdimensionamento do espaço privado em detrimento do espaço público, ou da “praça”, como na metáfora planteada pelo Professor Nelson Saldanha. [17]

Não é de todo excessivo relembrar que os canais de comunicação do espectro da administração pública não constituem válvula de escape para engendrar e dar forma ao sentimento pessoal da autoridade. Noutro quadrante, também não se consubstanciam em uma espécie de arena propícia para a proliferação do ódio, de estratégias de desinformação e de fake news.

O direito ao acesso/recebimento de informação (art. 5º, incisos XIV e XXXIII, da CF/88) deflui diretamente do princípio da publicidade (art. 37, caput, da CF/88), que para a Professora Odete Medauar, encontra-se associado à reinvindicação geral de democracia administrativa. [18] Para Habermas, o caráter deontológico dos princípios garante que sejam universalmente obrigatórios e não apenas especialmente preferíveis.[19]

Tanto é assim que no tocante ao princípio da publicidade, a Carta Magna dispõe que “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. [20]

No plano infraconstitucional, o Decreto nº 6.555/2008 estabelece os objetivos e elenca as diretrizes para as ações de comunicação do Governo Federal. Na espécie, a atitude do Senhor Ministro da Educação violou o disposto no art. 1º, inciso V, e no art. 2º, inciso IV, todos do Decreto nº 6.555/2008. Isso porque além de ter desprestigiado o Brasil perante a comunidade internacional, desvalorizou a diversidade étnica e cultural; e promoveu o desrespeito à igualdade e às questões raciais.

Registre-se, à guisa de exemplo, que de acordo com o artigo 26 da Portaria nº 382/2016 do Ministério do Planejamento, “sem prejuízo do pensamento crítico e da liberdade de expressão, o agente público não deve, de forma deliberada, realizar ou provocar exposições nas redes sociais e em mídias alternativas que causem prejuízos à imagem institucional do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e de seus agentes públicos”.

Denota-se, a toda evidência, a preocupação em dar estrito cumprimento aos desígnios da administração pública, mormente nos tempos hodiernos, em que a pós-verdade assume maior repercussão do que os próprios fatos, [21] com agentes públicos utilizando os canais de comunicação para espalhar fake news e concepções pessoais na contramão de estudos científicos soerguidos em razão da pandemia do COVID-19.

O legislativo não se furtou ao debate, no que envida esforços hercúleos para estancar o jorro dessas atitudes danosas ao regime democrático. Cite-se, por seu turno, o Projeto de Lei nº 1416/2020, de autoria da Deputada Federal Marília Arraes, que tipifica como crime de responsabilidade e ato de improbidade a divulgação ou compartilhamento por ocupante de cargo, eletivo ou não, função ou emprego público, de informação falsa, sem fundamento ou difamatória.

Os atos consubstanciados em patente vilipêndio às diretrizes constitucionais da administração pública, bem como ao arcabouço normativo que disciplina as ações de comunicação pelos entes governamentais, ensejam a responsabilidade do agente, visando a que se responda pelas consequências prejudiciais decorrentes de sua ação. No caso em debate, há nítida violação aos princípios da administração pública, especificamente os da moralidade, impessoalidade e legalidade, o que constitui ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, da Lei nº 8.429/92. Esse dispositivo “exige, à constituição de ato de improbidade administrativa em espécie, a concomitância de ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, enquadrando-se em ao menos uma das hipóteses dos incisos elencados”. [22]

O télos subjacente à Lei de Improbidade Administrativa não é outro senão o de coibir o desvio de poder, que se manifesta em atos divorciados do interesse público. Para Silvio Antonio Marques, a regra da Lei nº 8.429/92 abrange duas situações jurídicas de desvio de finalidade. A primeira se revela quando o agente público procura atingir fim proibido, em especial aquele que configura infração penal ou administrativa. A segunda hipótese ocorre quando o agente público visa fim diverso daquele previsto na regra de competência, inclusive quando age com excesso de poder. [23] O inciso I do artigo 11 da Lei nº 8.429/92 tipifica como ímprobo o sujeito que praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência. O dispositivo em tela exige, além da violação à legalidade em sentido amplo, a existência de desonestidade acompanhada da má-fé constituída no elemento volitivo para configuração do ato ímprobo.

Deveras, sempre quando o indivíduo investido no cargo público atua em descompasso com o interesse da coletividade, em ordem a violar os princípios regentes da administração pública, emerge o desvio de finalidade, imprimindo violação à ideologia da lei. Diante da moldura fática utilizada a título exemplificativo, além da violação aos princípios da administração pública, há indícios claros de violação às disposições que tratam das diretrizes de comunicação do Governo Federal, o que atrai o enquadramento no tipo descrito no art. 11, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa.

Ainda é importante salientar que a teor do comando vertido do art. 12, caput, da Lei nº 8.429/92, as sanções são aplicadas de maneira independente, de modo que uma só conduta pode simultaneamente consubstanciar ilícito civil, administrativo e penal; sem violar o princípio do non bis in idem. O que implica em dizer que a instauração de ação penal não impede a deflagração de ação de improbidade pelo mesmo fato, por exemplo.

Isso dito, exala-se como conclusão que em sendo o exercício da função administrativa vinculado aos princípios elencados no art. 37, caput, da Constituição Federal, o agente não pode direcionar conduta em ultraje à finalidade máxima de resguardar os interesses da coletividade, ainda que lance mão do direito fundamental às liberdades públicas, que equivale, nesse sentido, a um trunfo em um jogo de cartas. Faz-se imperioso, no ponto, coibir os desvios de finalidade das autoridades para fins de introjetar no imaginário das veredas do poder a máxima de Hilda Hilst, segundo a qual o povo não é paisagem nem mansa geografia para a voragem dos olhos dos que habitam as altas poltronas estofadas, como de sólito acontece nos rincões do Brasil.

 

[1] Advogado e professor da Faculdade de Ciências Humanas de Pernambuco.

[2] Advogado, pós-graduando em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais e membro da Comissão de Defesa das Prerrogativas Profissionais da Ordem dos Advogados do Brasil – Sessão Paraná – Subseção Colombo.

[3] Disponível em: < https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2020/04/06/embaixada-da-china-weintraub-coronavirus.htm > . Acesso em 12 de abril de 2020.

[4] Art. 20. Praticar, induzir ou incitar a discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou procedência nacional. Pena: reclusão de um a três anos e multa.

[5] MACHADO, Jónatas. Liberdade de expressão: dimensões constitucionais da esfera pública no sistema social. Coimbra: Coimbra Editora, 2002, p. 237.

[6] THOMSON, Judith Jarvis. The realm of rights. Cambridge: Harvard University Press, 1990. p. 38.

[7] STF – MS: 23452 RJ, Relator: CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 16/09/1999, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 12-05-2000 PP-00020 EMENT VOL-01990-01 PP-00086.

[8] HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federativa da Alemanha. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1998. p. 256.

[9] DAHL, Robert. Alan. Sobre a democracia. Tradução de Beatriz Sidou. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2016. P. 110.

[10] GONÇALVEZ, Maria Eduarda. Direito à informação: novos direitos e formas de regulação na sociedade de informação. Coimbra: Almedina, 2003. P. 17.

[11] SECLAENDER, Airton Leite. O direito de ser informado- Base do paradigma moderno do direito à informação. Revista de Direito Público. São Paulo: Revista dos Tribunais. p. 99.

[12] Disponível em: < https://docs.justia.com/cases/federal/district-courts/newyork/nysdce/1:2017cv05205/477261/72>. Acesso em 10 de abril de 2020.

[13] Disponível em: http://www.ca2.uscourts.gov/decisions/isysquery/cf57d4bb-3a56-4108-8424-1e92287db29e/2/doc/18-1691_opn.pdf#xml=http://www.ca2.uscourts.gov/decisions/isysquery/cf57d4bb-3a56-4108-8424-1e92287db29e/2/hilite/  >. Acesso em 10 de abril de 2020.

[14] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 10. Ed. São Paulo: Atlas, 1998. P. 62.

[15] AGRA, Walber de Moura. Curso de direito constitucional. 6. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. P. 399.

[16] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 1994. p. 338.

[17] SALDANHA, Nelson. O jardim e a praça. Rio de Janeiro: Atlântica Editora, 2005. P. 57.

[18] MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 2. Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 139.

[19] HABERMAS, Jurgen. Entre fatos e normas: contribuições para uma teoria do discurso do direito e da democracia. Tradução William Rehg. New York: MIT Press, 1998. P. 257.

[20] Art. 37, §1º, da Constituição Federal de 1988.

[21] BAUMAN, Zygmunt. Modernidade líquida. Rio de Janeiro: Zahar, 2001. P. 33.

[22] AGRA, Walber de Moura. Comentários sobre a lei de improbidade administrativa. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019. P. 131.

[23] MARQUES, Silvio Antonio. Improbidade administrativa: ação civil e cooperação jurídica internacional. São Paulo: Saraiva, 2010. P. 121.

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