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Coronavírus na América do Sul: desafios e oportunidades para a integração regional
por Luís Filipe de Souza Porto
Introdução
Uma das verdades entre as incertezas causadas pelas pandemias é que doenças de transmissão rápida e de longo alcance, como o coronavírus, promovem a desigualdade, minam as conquistas econômicas dos países e de seus cidadãos e dificultam os objetivos e demais programas para o desenvolvimento sustentável ressaltando a necessidade de políticas públicas em diferentes níveis.
Como a maioria das esferas políticas, a saúde pública tem sido tradicionalmente uma área sensível, onde o exemplo dominante de organização e provisão política tem sido o Estado. No entanto, muitos determinantes da saúde se estendem para além do território nacional, ao passo que existem determinantes da saúde pública associados a doenças que migram pela porosidade das fronteiras e economias interdependentes. O Estado ainda exerce poder regulatório indiscutível e incontestável sobre as decisões relativas à saúde pública dentro de seus próprios limites territoriais. Porém, devido ao seu escopo e implicações como um problema regional e global, a saúde também se torna um elemento central de política externa.
Desde os anos 90, houve crises globais causadas por pandemias, como o vírus da imunodeficiência humana (HIV) que causa a AIDS, surtos de síndrome respiratória aguda grave (SARS) na China e no Canadá, ou a propagação da gripe pandêmica H1N1 entre o México e os Estados Unidos; fenômenos que não respeitam as fronteiras do Estado ou a noção de soberania. Como consequência, os desafios em doenças transmissíveis, o desenvolvimento de sistemas de saúde e o avanço da ciência e tecnologia em saúde são cada vez mais vistos como questões de segurança global e, portanto, sujeitos a um esforço coletivo para evitar a descoordenação de ações individuais na tratativa de um problemas comuns.
Nesse contexto, torna-se necessário o questionamento dos desafios e limites impostos para instituições regionais, em geral, e da América Latina, em particular, em prol de uma sólida governança da saúde.
Algumas das premissas críticas para acabar com as pandemias envolvem o distanciamento social e a liderança política. Ambos afetam possíveis respostas regionais. Ao elaborar esse ponto, a presente análise propõe que, diferentemente da década passada, a pandemia de coronavírus se espalha em uma região em que a distância política entre seus países e a falta de liderança limitam a possibilidade de alcançar políticas coesas e amplas, transbordando em termos de governança regional em saúde. Essa situação é problemática, entre outras coisas, porque a crise global da saúde, desencadeada como resultado da expansão e rápida disseminação do coronavírus, gera uma ameaça para uma região que terá consequências, não apenas em termos de morbimortalidade e impacto nos sistemas de saúde, mas também na atividade econômica e na mobilidade da população, as quais exigiriam respostas em vários níveis de governança.
A governança regional está em crise, e a tensão dominante é expressa politica-ideologicamente, como uma perda do que já foi identificado como “geopolítica da saúde”, ou seja, há uma clara erosão das práticas de governança em saúde regional, que no início do século se institucionalizaram apresentando novas formações regionais.
Perspectivas acerca da saúde no contexto de integração regional sul-americano
O regionalismo é uma ferramenta crucial de governança para a proteção e o reforço da soberania dos Estados. Na América Latina, é assim desde os processos que culminaram nas independências dos países, quando a região surgiu como um espaço para identificação e defesa de interesses comuns, e o regionalismo se tornou uma plataforma para negociar e reforçar a autonomia contra atores externos. Unidos, mas ainda soberanos, definem objetivos estratégicos desse regionalismo, que tentou responder às reivindicações mais ou menos constantes de intervenções externas. Além de fortalecer a atuação internacional dos Estados, era elemento intrínseco para a tratativa de aspectos econômicos e políticos, sem abdicar dos interesses nacionais considerados fundamentais (VIGEVANI et al, 2008).
De fato, a evolução do regionalismo sul-americano tem sido caracterizada por uma ideia constante de integração regional, que defende os interesses nacionais mediante intenso fazer diplomático. No campo da saúde, as primeiras experiências de cooperação funcional surgiram no Rio da Prata, em meados do século XIX, quando a onda de imigração induziu o estabelecimento de protocolos de quarentena compatíveis, evoluindo de forma robusta desde então a ligação entre medicina e política regional/internacional (CHAVES, 2013).
Em termos institucionais, o regionalismo vai além da cooperação transfronteiriça, embora não tenha sido linear nem no campo das políticas públicas nem na sua consolidação institucional; nem isento de experimentos truncados. Por esse motivo, o regionalismo, embora legítimo, às vezes tem sido questionado pelas mudanças políticas que afetaram, ao mesmo tempo, a continuidade de sua agenda.
Na América Latina e, mais recentemente, na Europa, as instituições regionais se tornaram um foco de destaque da contestação sociopolítica. Isso se torna cada vez mais claro à medida que a política interna vincula-se aos resultados da política regional, sendo influenciada por ela. As disputas regulatórias sobre instituições regionais, portanto, apresentam divisões ideológicas. No caso da União Européia (UE), isso se reflete nos referendos nacionais de continuidade e, no caso da América do Sul, na simples renúncia de membros de instituições por decisões de governo (não de Estado). Percebe-se, portanto, a frustração social e a falta de credibilidade em relação à governança regional e, em particular, às organizações regionais como instrumentos regulatórios. Na América Latina, crises econômicas e estagnação político-administrativa, resultado de divisões políticas e ideológicas, levaram ao descrédito das organizações regionais (VIGEVANI et al, 2008).
A redescoberta da região como um espaço comum possível de convergência em política externa e estratégias de cooperação experimentou um momento decisivo no início do milênio, quando novos compromissos institucionais foram promovidos em apoio a formas alternativas de gerenciar o desenvolvimento econômico e humano (DESIDERÁ NETO, 2014). Conhecido como regionalismo pós hegemônico, esse compromisso não foi menor em países com altos níveis de pobreza, exclusão e desigualdade, que lutavam para mobilizar fundos em nível regional para programas de coesão social, embora muitas vezes sem sucesso. O boom regionalista foi particularmente intenso no início dos anos 2000, quando surgiram novas formações e modalidades regionalistas – embora não estritamente integração – em áreas que iam além do plano comercial e de defesa, enfatizando a agenda social.
Como resultado, nasceram a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), a Comunidade dos Estados da América Latina e do Caribe (CELAC) e a Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América (ALBA). Essas instituições despertaram interesse político e acadêmico em um perfil definido como “regionalismo pós-hegemônico” (SERBIN PONT, 2014). A construção desse regionalismo envolveu uma reorganização do cenário regional e um esforço para implementar novas agendas de cooperação. Isso não apenas redefiniu e revalorizou os espaços para a ação estatal, mas também deu origem a uma nova concepção do que é regionalismo e para que é usado. Nesse sentido, vários estudos mostraram as mudanças ocorridas na abordagem regional dos direitos sociais e da saúde (CHAVES, 2013), bem como em questões migratórias (BRAZ, 2018) e educação (CRES, 2009)
As modalidades de ação transfronteiriça se manifestaram da seguinte forma: (i) na criação de novos marcos regulatórios que permitiram estruturar modelos de governança nacional e regional e articular redes intergovernamentais de especialistas, que encontraram apoio para sua ação; (ii) na facilitação e/ou redistribuição de recursos e conhecimentos materiais em apoio às políticas públicas; e (iii) no fortalecimento de novas dinâmicas de representação e diplomacia na região, contra atores externos (FUNAG, 2012)
No que diz respeito a políticas regionais de saúde, por exemplo, os países do Mercosul, juntamente com a Bolívia e o Chile, assinaram em 2000 a Carta de Buenos Aires sobre Compromisso Social, que estabelece uma estrutura de obrigações para obter acesso a serviços de saúde abrangentes. Esse quadro estipulava a obrigação dos Estados Membros de melhorar a qualidade de vida de suas populações, enfatizando especialmente os setores mais vulneráveis, a fim de alcançar o direito à saúde para todos. Além disso, em 2010, o Plano Estratégico de Ação Social (PEAS) do Mercosul estabeleceu a obrigação de garantir acesso e qualidade abrangente aos serviços de saúde humanizados; desenvolver estratégias coordenadas para a universalização do acesso aos serviços públicos de saúde; e fornecer informações científicas e educacionais sobre saúde sexual e reprodutiva, com uma abordagem destinada a reduzir a morbimortalidade feminina (MERCOSUL, 2000).
O aspecto mais relevante foi a obrigação de harmonizar políticas específicas, promovendo acordos regionais que garantam o acesso à saúde pública nos Estados e nas áreas de fronteira. Por outro lado, também foram estabelecidos outros marcos regulatórios para regular a doação e transplante de órgãos (como a implementação do sistema DONASUR, que registra doações e transplantes do Mercosul); e regular o controle epidemiológico e responder à disseminação da dengue, zika e chikungunya (MERCOSUL, 2015; 2015b)
A UNASUL também se comprometeu a apoiar políticas sociais. Sua gestação, em 2004, partiu de três objetivos principais. Dois deles são característicos dessas instituições: revitalizar as relações inter-regionais e melhorar as infraestruturas físicas (estradas, energia e comunicações) para fortalecer o desenvolvimento regional. Mas, junto com isso, havia um terceiro objetivo destinado a alcançar maior cooperação para erradicar a pobreza. Nessa agenda, a saúde tornou-se uma área temática inerentemente ligada à idéia de uma virada social do regionalismo (UNASUL 2009; UNASUL, 2012)
Para avançar nessa agenda, em 2009 foi elaborado um Plano Quinquenal que definia ações em cinco áreas prioritárias: (i) vigilância, prevenção e controle de doenças; (2) desenvolvimento de sistemas universais de saúde; (3) informações para a implementação e monitoramento de políticas de saúde; (iv) estratégias para aumentar o acesso a medicamentos e promover a produção e comercialização de medicamentos genéricos; e (v) capacitação voltada para profissionais de saúde e tomadores de decisão política para a formulação, gestão e negociação de políticas de saúde em nível nacional e internacional (UNASUL, 2009). Um grupo de especialistas regionais em saúde também foi institucionalizado em torno do Instituto Sul-americano de Governança em Saúde (ISAGS), sob os auspícios do Conselho de Saúde Sul-americano. O trabalho do ISAGS forneceu importantes contribuições de pesquisa para os processos de tomada de decisão dos ministérios da Saúde dos países membros, bem como para a formulação de políticas comuns de apoio às negociações internacionais.
Tanto o Mercosul quanto a Unasul contribuíram, portanto, para a construção de uma nova diplomacia que criou espaços para aproveitar suas vantagens competitivas e negociar o acesso internacional de seus países a medicamentos. Por exemplo, o Mercosul coordenou com a Unasul para articular mecanismos de compra conjunta de medicamentos na Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS). Isso estabeleceu um cartel regional de compradores que operavam através de negociações conjuntas, aquisições agrupadas ou ambas, que conseguiam reduzir os preços de medicamentos de alto custo, como antivirais, medicamentos contra o câncer e tratamentos para a hepatite C (SOLER, 2010).
Nas negociações sobre produtos farmacêuticos internacionais, a Unasul desenvolveu um banco de preços compartilhados, enquanto entre 2010 e 2015 garantiu a defesa de posições coordenadas nas assembleias anuais da Organização Mundial da Saúde (OMS) (FARIA; GIOVANELA, 2015). No início de 2009, os presidentes do Mercosul também trabalharam em conjunto com a OMS para obter flexibilidade nas patentes de medicamentos e dar aos países latino-americanos mais opções para desenvolver uma vacina contra a gripe H1N1 (LULA, 2009).
Foi assim que os países da América do Sul construíram e coordenaram sua soberania em saúde, ou seja, mantiveram a margem de discrição política em nível nacional, mas agiram em conjunto para aumentar seu poder de barganha em situações assimétricas. Essas características são centrais para a compreensão do regionalismo pós-hegemônico. No entanto, a partir de 2010, os desafios estratégicos dos países sul-americanos começaram a deixar de ser definidos em termos regionais, para fazê-lo cada vez mais em termos nacionais, depois que a região reorientou sua bússola ideológico-política em um contexto econômico menos favorável para incentivar a cooperação regional, período que ficou conhecido como o “fim da onda rosa” (VISENTINI, 2015). Além disso, a maioria dos membros da Unasul, formada por 12 países, a abandonou em 2018, principalmente devido a diferenças ideológicas. Entre eles, Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Paraguai, Peru, Equador e, já em 2020, Uruguai.
Diferentemente disso, prevalece atualmente uma total ausência de coordenação, que – por causa do impacto do coronavírus – afeta os sistemas públicos de saúde e a economia. A harmonia que a região exibiu foi substituída pelo Fórum para o Progresso da América do Sul (PROSUL), uma formação declaratória híbrida, criada em 2019 por quase os mesmos países que deixaram a Unasul. Embora a mudança de paradigma nos processos regionalistas e de integração parecesse inevitável à medida que as preferências sociais e eleitorais mudassem, a crise global da saúde encontra a América Latina sem parâmetros comuns para enfrentá-la. Em vez disso, responde com decisões unilaterais e até defensivas, muitas vezes em detrimento dos países vizinhos.
Respostas nacionais a pandemia
Uma das características diplomáticas da virada do século foi brandir a saúde como parâmetro regional. Conforme indicado, o Mercosul e a Unasul elaboraram estratégias regionais e criaram oportunidades para a produção e comercialização de medicamentos, o intercâmbio de conhecimentos e boas práticas e a coordenação de posições comuns em fóruns multilaterais para a promoção da equidade em saúde regional.
As implicações do crescimento exponencial do Covid-19 na saúde pública devem ser medidas em termos mais amplos, colocando-as em relação à vulnerabilidade, desigualdades e exclusão de diferentes grupos populacionais. Seus efeitos deverão ser examinados de acordo com o sistema de saúde de cada país, seja com base em variáveis de gênero ou idade ou por critérios de morbidades, doenças crônicas não transmissíveis ou doenças infecciosas típicas dos países menos desenvolvidos, que se reproduzem em condições de precariedade socioeconômica.
Além disso, as consequências econômicas da retração produtiva devem ser levadas em consideração. Com uma recessão que já estava começando a surgir antes da pandemia, a América Latina enfrentará sérios desafios políticos que, por sua vez, implicarão riscos para a segurança dos cidadãos.
Os governos da região adotaram uma série de medidas para proteger seus cidadãos e conter a disseminação do Covid-19, ecoando as recomendações da OMS. No entanto, enfatizaram dois eixos que entram em tensão com qualquer resposta coordenada pela governança regional. O primeiro eixo gerencia a crise da saúde com políticas internas, que remontam a um renascimento do nacionalismo, que considera a “segurança nacional”, de modo que o que cada Estado procura é proteger seus cidadãos. Essa interpretação entra em conflito com o que o diretor-geral da OMS, Dr. Tedros Adhanom, declarou, pois o Covid-19 representa “uma ameaça sem precedentes, mas também uma oportunidade sem precedentes, de se unir como um inimigo comum: um inimigo contra a humanidade ”, acrescentando que “nenhum país pode enfrentá-lo sozinho” (OMS, 2020).
Por outro lado, percebe-se a saúde como um obstáculo político. No Brasil e no México, apesar das mortes por coronavírus, os governos têm sido ambíguos em suas medidas e nas restrições impostas para conter a pandemia. Seus líderes, Jair Bolsonaro e Andrés Manuel López Obrador apareceram em grandes atos populares e promoveram manifestações e mobilizações políticas. No Brasil, contrariando a dimensão demográfica, Bolsonaro expressou ceticismo em relação à ameaça do coronavírus – que ele considera uma “gripezinha” ou “Uma fantasia” -, e repreendeu os governadores por instituírem quarentenas obrigatórias em alguns dos principais estados do país. Aqui, como no México ou nos Estados Unidos, a dimensão política e, em grande parte, a motivação econômica para evitar o fechamento da atividade produtiva e o custo para as empresas, parecem prevalecer sobre medidas sanitárias.
Ambas as respostas se afastam da concepção de saúde englobada na geopolítica regional, onde os interesses nacionais são fortalecidos de maneira coordenada. Em vez disso, o nacional substitui o regional com o fechamento das fronteiras, em muitos casos.
Os sistemas de saúde pública, já enfraquecidos, terão que enfrentar, a curto prazo, desafios novos e pré-existentes, de higiene e saneamento, de natureza socioeconômica e desigualdade. Nesse sentido, será necessária uma maior cooperação, não apenas para enfrentar a pandemia com mais coordenação na vigilância epidemiológica e no intercâmbio informações, mas também para fortalecer as políticas públicas dos Estados.
Considerações finais
A cooperação em questões de saúde tem uma longa história na região e demonstra que consensos regionais podem ser alcançados, apesar das diferenças entre os países. A América do Sul é uma das regiões do mundo que deu os maiores passos na promoção da cooperação regional. Assim, uma das lições aprendidas das experiências da Unasul e do Mercosul é que as organizações regionais podem fornecer recursos normativos e institucionais para harmonizar políticas e definir estratégias regionais. Da mesma forma, o robusto e potencial legado da governança regional até então reflete a capacidade das organizações de “traduzir” regras internacionais para ambientes locais, frequentemente se fundindo com as normas atuais da região e em ambientes domésticos.
Além disso, as agências regionais podem facilitar a mobilização de recursos humanos, financeiros e de conhecimento em apoio às políticas sociais., bem como apoiar a continuidade na cadeia de produção e fornecimento de produtos críticos – vacinas, dispositivos contraceptivos, imunizações, alimentos – que de outra forma poderiam ser interrompidos pelo impacto do Covid-19. Finalmente, as organizações regionais abrem oportunidades para promoção e ação política coletiva em fóruns internacionais nos quais são acordados fluxos de investimento para sistemas de saúde e apoio humanitário em cenários de crise.
É difícil pensar que uma gestão da saúde ligada ao renascimento do nacionalismo — entendido como um obstáculo político — poderia gerar fomentos integracionistas. Ainda assim, a dinâmica da integração regional poderia encontrar maneiras de avançar a agenda política e práticas específicas. Os membros do Mercosul já concordaram em compartilhar informações e estatísticas sobre a evolução do coronavírus, como parte de uma estratégia comum de combate à pandemia e eliminar obstáculos que podem impedir ou impedir o trânsito de suprimentos e elementos essenciais, como alimentos, produtos e serviços de higiene e cuidados de saúde. Os países do PROSUL e da CELAC também se manifestaram a favor do compartilhamento de informações e dados sobre vigilância epidemiológica, bem como elaboração de propostas comuns.
Provavelmente, uma das principais lições evidenciadas por essa crise global de saúde pública é destacar a importância social e política do regionalismo. Nesse caso, é possível que a cooperação regional possa se recuperar como uma ferramenta fundamental para a governança, em vez de ser a primeira vítima política do coronavírus.
Referências
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Luís Filipe de Souza Porto é Bacharel em Defesa e Gestão Estratégica Internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Foi assistente de pesquisa no Programa de Iniciação Científica do Laboratório de Estudos de Segurança e Defesa (LESD/IRID), tendo como linha de pesquisa Energia e Meio Ambiente na América Latina. E-mail: [email protected]; http://lattes.cnpq.br/4386030324654370
Como citar
PORTO, Luíz Filipe de Souza. Coronavírus na América do Sul: desafios e oportunidades para a integração regional. Diálogos Internacionais, vol.7, n.73, jul.2020. Disponível em: http://www.dialogosinternacionais.com.br/2020/07/077307-01.html Acessado em: 07 jul.2020.
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