Governo Federal não pode suplantar medidas adotadas por Estados e Municípios contra o Covid-19, por Lucas Reis Verderosi

A preferência presuntiva dos poderes regional e local para cuidar de matérias de competências comuns ou concorrentes já conta com precedentes favoráveis inclusive em nossa Suprema Corte

Governo Federal não pode suplantar medidas adotadas por Estados e Municípios contra o Covid-19

por Lucas Reis Verderosi

O Presidente da República demonstrou, recentemente, incontida pretensão de interferir nas medidas sanitárias adotadas pelos Estados e Municípios, através de um “decreto” que liberaria todo tipo de atividade econômica “legalmente existente ou aquela que é voltada para a informalidade”, “se for necessária para levar sustento para seus filhos, para levar um leite para seus filhos, arroz e feijão para sua casa”.

Afirmou o primeiro magistrado da República Federativa do Brasil, em 29/03/2020, o seguinte: “estou com vontade de baixar um decreto amanhã”.[1]

O Presidente, entretanto, não tem esse poder.

Quando passamos em escrutínio nosso sistema federativo, positivado na Constituição Federal de 1988, podemos verificar que há, efetivamente, competências exclusivas da União, as quais apontam para um objetivo de tratamento jurídico único, homogêneo em todo o território nacional.

É assim, por exemplo, quanto a matérias de natureza política (e.g. decretar estado de sítio), administrativa (e.g. exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão), de prestação de serviços (e.g. manter o serviço postal), econômica (e.g. monopólios constitucionais), social (e.g. organizar, manter e executar a inspeção do trabalho), financeira/monetária (e.g.  emitir moeda), além de questões atinentes às relações internacionais e de defesa da soberania nacional (e.g. manter relações com Estados estrangeiros e declarar guerra).

Por outro lado, dentre as competências não legislativas comuns aos quatro entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), dispostas no artigo 23 da Constituição, encontramos aquela que constituirá o objeto dessa possível celeuma federativa:  cuidar da saúde (inciso II).

As normas constitucionais que estabelecem competências comuns têm a ratio de viabilizar a cooperação entre os entes federados, visando o equilíbrio na somatória dos esforços alocados nas respectivas dimensões, com o objetivo de garantir, em todas as escalas de atribuição, a proteção à saúde.

A preferência presuntiva dos poderes regional e local para cuidar de matérias de competências comuns ou concorrentes já conta com precedentes favoráveis inclusive em nossa Suprema Corte, tal como no julgamento conjunto das ADIs 3.356, 3.357, 3.937 e ADPF 109, onde o Ministro Edson FACHIN aplicou a teoria norte-americana “presumption against preemption”, segundo o qual, no federalismo cooperativo, a predominância de interesses não deve ser o único critério.

Precisam também, segundo esse ponto de vista, ser observadas a subsidiariedade e proporcionalidade, de modo a consagrar uma presunção da autonomia dos entes federados. Para o Ministro do STF, é preciso indagar se o ente regional ou local poderá atuar de maneira mais eficiente e econômica[2], diante das peculiaridades da matéria disciplinada[3].

Esse conceito também foi aplicado, mais recentemente, no RE 598.741/MG (relatoria do Min. Marco Aurélio Mello).

Na ADPF 514, julgada em 2019, o Ministro Edson Fachin aprofunda sua argumentação ao propor uma “recompreensão do federalismo brasileiro” que implicaria, entre outras consequências, em não tolher “a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria”.

Trata-se da aplicação, por nossa Suprema Corte, do princípio da subsidiariedade em sua dimensão vertical.

A subsidiariedade em sua dimensão horizontal – bastante desgastada neste período de crise econômica global – diz com a primazia da iniciativa privada, de modo que, para essa vertente, o Estado somente agiria de forma residual em relação à iniciativa privada.

Já em sua compreensão vertical, o princípio da subsidiariedade está bem explicitado na Encíclica CENTESIMUS ANNUS, onde se preceitua que (VATICANO, 1991):

“Se deve respeitar o princípio de subsidiariedade: uma sociedade de ordem superior não deve interferir na vida interna de uma sociedade de ordem inferior, privando-a das suas competências, mas deve antes apoiá-la em caso de necessidade e ajudá-la a coordenar a sua acção com a das outras componentes sociais, tendo em vista o bem comum.”[4]

O Professor lusitano J. J. Gomes CANOTILHO (2002, pp. 360-361), tratando do direito português, demonstra como o princípio da subsidiariedade, de cláusula de integração europeia e de estruturação vertical-territorial dos Estados Unidos da América, foi incorporado com dimensão estruturante da ordem constitucional portuguesa:

“O princípio da subsidiariedade densificado a nível das relações Estados-membros/União Europeia e do Estado Unitário/regiões e autarquias locais é expressão de um princípio geral de subsidiariedade que pode formular-se assim: as comunidades ou esquemas organizatório-políticos superiores só deverão assumir as funções que as comunidades mais pequenas não podem cumprir da mesma forma ou de forma mais eficiente. O princípio da subsidiariedade articula-se com o princípio da descentralização democrática: os poderes autonómicos regionais e locais das regiões autónimas e das autarquias locais (comunidades de dimensões mais restritas) devem ter competências próprias para regular e tratar as tarefas e assuntos das populações das respectivas áreas territoriais (administração autónoma em sentido democrático).”

A mesma ideia tem sido aplicada na interpretação de nossa estrutura federativa, de tal modo que leis e atos emanados de centros regionais e locais de poder (Estados e Municípios) devem ter primazia, desde que amparados em normas constitucionais de competência.

O que se pretende demonstrar apenas é que, nada obstante a libido dominandi demonstrada pelo mandatário maior de nossa nação, sua pretensão de suplantar as determinações regionais e locais de isolamento, ainda que leviana não fosse, tampouco encontra respaldo na ordem constitucional atualmente em vigor.

Encontra, outrossim, supedâneo constitucional, a competência da União para planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, bem como para legislar sobre seguridade social.

Tais atributos, somados aos imprescindíveis instrumentos dos quais dispõe a União para intervir na economia – tais como Caixa Econômica Federal e BNDES – poderão figurar entre as principais formas de atuação complementar positiva da União neste doloroso processo pelo qual passará nosso país.

Deve, portanto, o Presidente da República, além de promover uma eficiente coordenação operacionalizada pelo Ministério da Saúde, envidar todos os esforços para amortecer os efeitos econômicos da crise, bem como tecer e implementar a necessária rede de proteção social para aqueles que precisarão pagar o preço imposto pelo coronavírus, sem, contudo, impingir, aos entes federados, medidas menos protetivas do que aquelas por eles adotadas para zelar pela saúde em seus territórios.

Não custa, por fim, mencionar uma competência tributária até aqui ignorada por este governo, mas que poderá servir para colmatar provável déficit financeiro decorrente das medidas que deverá tomar:

Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

(…)

VII – grandes fortunas, nos termos de lei complementar.

LUCAS REIS VERDEROSI – procurador do município (ex-procurador de Poços de Caldas), formado e mestrando em direito constitucional pelo largo São Francisco.

[1] https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2020/03/29/bolsonaro-diz-estudar-decreto-para-liberar-trabalho-sem-isolamento.htm

[2]Disponível em http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo848.htm#Amianto%20e%20compet%C3%AAncia%20legislativa%20concorrente%20-%2014. Acesso em: 14 de novembro de 2019.

[3]Cf. Informativo 848 do Supremo Tribunal Federal.

[4] Disponível em http://www.vatican.va/content/john-paul-ii/pt/encyclicals/documents/hf_jp-ii_enc_01051991_centesimus-annus.html. Acessado em 28 de setembro de 2019. O mesmo princípio também é expresso no artigo 3-B do Tratado de Maastricht: De acordo com o artigo 3-B  do Tratado de Maastrich: “Artigo 3-B A Comunidade actuará nos limites das atribuições que lhe são conferidas e dos objectivos que lhe são cometidos pelo presente Tratado. Nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-membros, e possam, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário. A acção da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os objectivos do presente Tratado.”

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