A competitividade tributária do gás natural

Sugerido pelo blog de Ronaldo Bicalho no Brasilianas.org

A competitividade tributária do gás natural

Marcelo Colomer

Recentemente, um dos principais questionamentos dos agentes evolvidos na indústria de gás natural é a perda de competitividade do combustível frente às demais alternativas energéticas. Entre as causas atribuídas ao aumento do preço relativo do gás natural, o elevado preço da “molécula” tem sido destacado como principal elemento de redução da atratividade do energético. Contudo, quando se analisa a estrutura de formação do preço final do gás natural, percebe-se que ao lado do preço da “molécula”, destacam-se também os custos de movimentação (tarifa de transporte e distribuição), a margem da distribuição e os encargos tributários.

Nesse último caso, as elevadas assimetrias existentes entre as diferentes fontes energéticas, não somente no que diz respeito à carga tributária, mas também na forma de incidência dos tributos, vêm causando importantes distorções nos preços relativos, o que vem afetando, consideravelmente, a competitividade do gás, principalmente no segmento de geração termelétrica.

Entre os tributos incidentes sobre a indústria de gás natural, aquele que vem gerando maior debate entre os agentes do setor é o ICMS. O ICMS é um imposto estadual cobrado sobre as operações relativas à circulação de mercadorias e sobre as prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação.

Em tese, o ICMS é não-cumulativo, isto é, os agentes possuem o direito de compensar o imposto anteriormente cobrado nas operações que tenham resultado em entrada de mercadoria ou em prestação de serviços de transporte e comunicação. Nesses casos, diz-se que se gerou um crédito de ICMS que poderá ser utilizado em operações posteriores que sejam novamente tributadas.

Em algumas situações, contudo, os créditos de ICMS gerados pela entrada de mercadoria ou pela prestação de serviços tributáveis não podem ser utilizados pelas empresas devendo ser estornados. Isso ocorre quando as mercadorias vendidas ou os serviços prestados são imunes (“isentos”) ou não tributados.

O estorno de ICMS tem se mostrado um custo adicional para determinadas atividades industriais. No segmento termelétrico, o ICMS recolhido tanto na fase de investimento (aquisição de ativos) quanto na compra de gás natural representa, de fato, um custo adicional para os agentes. Isso porque a lei 87/96 (lei Kandir) define como imune (“isenta”) de tributação de ICMS as operações interestaduais relativas à venda de energia elétrica destinada à industrialização ou à comercialização. A cobrança do imposto acontece somente na fase de venda ao consumidor final. Nesse sentido, o crédito de ICMS gerado nas fases anteriores a geração de energia elétrica deve ser estornado representando um custo adicional para as térmicas em suas operações de venda entre Estados.

Esse estorno de ICMS representa um diferencial de custo para a geração a gás natural. Isso porque as hidroelétricas e as usinas eólicas embora também não consigam recuperar o ICMS cobrado na aquisição de ativos de investimento[1] não têm seus insumos (água e vento) tributados, o que reduz consideravelmente seus problemas com o estorno tributário.

No caso do óleo combustível, a lei 87/96 estabelece (assim como no caso da venda eletricidade) a imunidade de tributação de ICMS nas operações de venda interestadual de petróleo e de seus derivados quando destinados à industrialização ou à comercialização. Nesse contexto, pode-se afirmar que a tributação do óleo combustível acontece no destino o que permite que os governos de alguns estados utilizem o artifício da isenção tributária na atração de investimentos termelétricos para seu estado. No caso do estado de Pernambuco, por exemplo, o governo estadual concedeu isenção de ICMS nas operações de venda e movimentação de óleo combustível destinadas à termelétrica do projeto SUAPE.

Como pode ser percebido, as assimetrias existentes tanto na carga tributária quanto na forma de tributação do ICMS vêm contribuindo para a redução da atratividade do gás natural frente a outros energéticos, principalmente no setor de geração termelétrica. Nos demais segmentos de consumo, a questão relacionada a não recuperação dos créditos de ICMS, até o presente momento, não se mostrava relevante. Contudo, o projeto de reforma de ICMS que atualmente tramita no Senado está prestes a estender o problema de recuperação dos créditos de ICMS para os demais segmentos de consumo de gás natural.

O projeto de reforma que tramita no Senado visa reduzir e harmonizar as alíquotas interestaduais do ICMS. Esse projeto representa mais do que um mero ajuste de alíquotas. Isso porque a redução das alíquotas interestaduais promove um deslocamento da arrecadação tributária da origem para o destino proporcionando uma redistribuição mais equitativa da arrecadação.

A proposta inicial do projeto previa a redução da alíquota de ICMS dos 12% e 7%, que vigoram atualmente, para 4% ao longo de 12 anos (2014 – 2025), com exceção da Zona Franca de Manaus – que permaneceria com 12% indefinidamente. Contudo, no processo de análise do projeto pela Comissão de Assuntos Econômicos, uma série de “remendos” foi feita de forma que o texto aprovado pela Comissão incluísse a manutenção de alíquotas diferenciadas para alguns setores específicos dos estados mais pobres além de adicionar como exceção o gás natural sobre o qual permaneceria a incidência de uma alíquota de 12%.

A manutenção da alíquota de 12% sobre o gás natural é defendida por alguns Estados produtores, como, por exemplo, o Maranhão, assim como pelo Estado de Mato Grosso do Sul que recolhe todo o ICMS incidente sobre o volume de gás natural proveniente da Bolívia. A justificativa dada por estes estados é que a receita de ICMS proveniente da venda de gás natural para outros Estados representa uma importante fonte de receita tributária.

A manutenção da alíquota de ICMS sobre as operações interestaduais de gás natural em 12% em um cenário de redução das alíquotas dos demais bens e serviços acarreta em um aumento do custo relativo do gás natural em função das limitações impostas à utilização dos créditos de ICMS gerados a partir da aquisição de gás natural. Em outros termos, os setores intensivos em gás natural, principalmente aqueles localizados em São Paulo e na região Sul do país, podem ficar com seus créditos de ICMS “emperrados” uma vez que o valor agregado sobre o gás natural pode não ser suficiente para compensar as diferenças nas alíquotas de ICMS.

As assimetrias tributárias reforçadas pelo projeto de reforma do ICMS podem acarretar, assim, em efeitos perversos sobre a evolução da indústria de gás natural no Brasil. Em primeiro lugar, cria-se um incentivo para que as indústrias intensivas no consumo de gás natural localizem-se nos Estados produtores ou importadores de gás (desde que a alíquota interna sobre o gás natural seja menor do que 12%). Em segundo lugar, o diferencial de alíquotas interestaduais entre o gás natural e os demais energéticos, as diferenças na forma de arrecadação (na origem no caso do gás natural e no destino no caso do petróleo e da energia elétrica) e a limitação do uso dos créditos de ICMS gerados na aquisição do gás natural podem acarretar em um aumento do preço relativo do gás reduzindo a sua competitividade frente a outros combustíveis substitutos.

Em maio último, a falta de consenso sobre as mudanças sugeridas na proposta de reforma do ICMS levou o governo a desistir de aprovar o projeto do ICMS no primeiro semestre de 2013. Assim, até semana passada, a reforma do ICMS era dada como “morta”. Contudo, no último dia 4 de Junho o projeto de reforma voltou a ser discutido entre o governo federal e os Estados. Apesar dos avanços, ainda há grandes divergências em relação à tributação dos produtos da Zona Franca de Manaus e do gás. Nesse sentido, uma nova rodada de negociações foi marcada para a próxima terça-feira dia 11 de Junho de 2013.

Dentro desse contexto, é importante que o debate a cerca da reforma do ICMS não seja pautada simplesmente pela disputa fiscal entre os estados. Como se mostrou anteriormente, a assimetria tributária desfavorável ao gás natural pode acarretar em uma involução do consumo do energético e uma desorganização da indústria gasífera que seria prejudicial principalmente para os estados produtores e importadores do energético, exatamente aqueles que defendem a manutenção da alíquota de 12% para o gás natural.

[1] É importante destacar que em alguns casos, a aquisição de máquinas e equipamentos para a montagem de usinas eólicas é isenta de ICMS.

Veja o artigo original no blog Infopetro