Mudanças no zoneamento: alguém perde?, por Paulo Sandroni

Na revisão do Plano Diretor de 2014, portanto, houve uma vantagem para os empresários imobiliários.

Arte Archdaily

Mudanças no zoneamento: alguém perde?

por Paulo Sandroni

A Prefeitura de São Paulo está propondo mudanças na lei do zoneamento, mas antes de enviar o projeto à Câmara de Vereadores terá que realizar audiências públicas para aperfeiçoá-lo.

Neste projeto, as reivindicações das empresas construtoras foram em parte atendidas, especialmente no que diz respeito à altura máxima dos prédios: de 48m para 60m nas Zonas de Centralidade e de 28m para 48m nas zonas mistas. Na proposta anterior, quando o atual governador João Dória ainda era prefeito, estes limites de altura seriam simplesmente retirados. De acordo com o secretário de Desenvolvimento Urbano, Fernando Chucre, a proposta “modula o gabarito” atendendo em parte reivindicações das construtoras.

No entanto, a eliminação do coeficiente de 1,3 do item de planejamento da formula de cálculo da contrapartida da outorga onerosa (explicada mais à frente), também reivindicada pelas construtoras, não foi atendida alegando o secretário que “a outorga representa no máximo de 4% a 5% do valor da obra”.

A Outorga onerosa do direito de construir significa o pagamento que uma construtora deve fazer se deseja edificar uma área que ultrapasse o Coeficiente Básico 1,0 (uma vez a área do terreno) até o máximo de 4,0. Em alguns casos, especialmente naqueles em que a construção destina-se a comércio e serviços esta contrapartida é multiplicada por 1,3 o que significa um acréscimo de 30% no valor final da mesma. É este dispositivo que os empresários imobiliários desejam retirar da formula. Na formula anterior, é bom lembrar, este índice poderia alcançar 1,4 ou um acréscimo de 40%. Na revisão do Plano Diretor de 2014, portanto, houve uma vantagem para os empresários imobiliários.

O impacto da Outorga Onerosa

Este ponto requer um detalhamento maior, pois se refere ao cerne do que significa a Outorga Onerosa do Direito de Construir e seu impacto nos custos e nos preços dos espaços construídos.

A palavra “onerosa” poderia conotar a existência de um custo adicional que as empresas seriam obrigadas a assimilar, ou repassar ao preço final dos produtos. Na verdade, a outorga onerosa não se assemelha a um imposto, ou seja, comprar direitos adicionais de construção é uma opção, ato inteiramente voluntário por parte dos interessados, não sendo por tanto uma carga. Em síntese, as construtoras não são obrigadas a recorrer à outorga onerosa do direito de construir para desenvolver seus projetos: basta possuir terrenos com área suficiente para contê-los.

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Então, por que a partir de 2004 cerca de 2.650 projetos pagando por tais direitos foram aprovados somente na capital paulista? Evidentemente, porque a alternativa traz vantagens às construtoras.

A razão está na fórmula de cálculo da contrapartida econômica a ser paga pela compra destes direitos adicionais. A fórmula introduzida no Plano Diretor Estratégico de 2002 – examinada mais abaixo – sofreu mudanças na revisão realizada em 2014. Mas, ambas permitem aos empresários imobiliários adquirir direitos adicionais de construção por um preço inferior à alternativa: comprar terrenos adicionais que lhes permitissem os mesmos direitos.

Um outro ponto importante para debatermos diz respeito à reivindicação dos empresários imobiliários de eliminar os 30% de custo adicional em certos projetos. Entretanto, é bom nos lembramos que na fórmula da lei anterior este índice poderia alcançar 40%. Em ambos os casos, outros elementos da fórmula mais do que compensam este aumento. Basta dizer que na lei de 2002, o preço do m2 tomado como referência era o da Planta Genérica de Valores (PGV) e na formula de 2014 é o do Cadastro de Valor de Terreno para fins de Outorga Onerosa, ambos inferiores aos valores de mercado, embora os valores do Cadastro de Valor sejam superiores aos da PGV.

Examinemos as fórmulas.

A partir de 2012 até a revisão do Plano Diretor em 2014, a fórmula para o cálculo da contrapartida era:

C = Fp x Fs x Vt/CA Básico

Onde:

C = contrapartida por cada m² de área construída adicional.

Fp  = fator de planejamento, entre 0,5 e 1,4.

Fs  = fator de interesse social, entre 0 e 1,0.

Vt = valor do m² do terreno fixado na Planta Genérica de Valores – PGV

CAb = Coeficiente de Aproveitamento Básico.

Se, por exemplo, fosse usado o coeficiente da aproveitamento básico 2,0*, o valor da contrapartida cairia pela metade. Embora o fator de planejamento – 1,4 –  pudesse aumentá-la em 40%, o índice mínimo de 0,5 poderia também cortá-la pela metade. A título de ilustração: dos 15 projetos, entre os 50 examinados, cujas contrapartidas por m2 adicional foram inferiores à 50% do valor da PGV, pelo menos 7 partiam do CA Básico 2,0 e estavam localizados nas ruas e avenidas, Higienópolis, Mario Lopes Leão, Angélica,  Augusta,  Afonso Freitas,  Dr Fernandes Coelho, Padre João Mascarenhas, todas elas nas regiões mais caras de São Paulo.

Se considerarmos os 20 projetos com maiores contrapartidas por m2 com Coeficiente de Aproveitamento Básico 2,0, em 90% dos casos a contrapartida foi menor do que 50% do valor do m2 PGV;  nos casos do CAbásico  igual a 1,0, nenhuma das contrapartidas foi inferior a 50% do valor PGV: sendo 4 projetos (25%) com valores variando entre 60 e 70% do valor PGV, 12 projetos entre 70% e 100% (60%), e 4 projetos(25%) com mais de 100% do valor PGV.

As alterações efetuadas na fórmula a partir de 2014 contribuíram para reduzir ainda mais a contrapartida:

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C = (At / Ac) x Vt x Fs x Fp

Onde:

C – contrapartida por cada m2 de direitos de construção adicionais;

At – área de terreno em m2;

Ac – área construída computável total pretendida no empreendimento em m2;

Vt – valor do m2 do terreno constante do Cadastro de Valor de Terreno para fins de Outorga Onerosa;

Fs – fator de interesse social, entre 0 (zero) e 1,0 ;

Fp – fator de planejamento entre 0 (zero) e 1,3

De acordo com a nova fórmula, se a área computável total pretendida fosse quatro vezes maior do que a do terreno utilizado, o valor da contrapartida seria dividido por quatro.  O fator de planejamento em seu limite superior foi reduzido para 1,3, o que também contribui para reduzir a contrapartida em relação à fórmula anterior.  É verdade que o uso de um Cadastro de Valor de Terreno Especial, e não a PGV, aumenta a contrapartida: os valores do primeiro são superiores aos desta última. Ainda assim, ambos são inferiores aos preços praticados no mercado.

É interessante destacar que a publicação explicativa do Plano Diretor Estratégico de 2014 comentando a nova fórmula reconhece que “quanto mais m2 as construtoras utilizarem”, isto é, quanto mais recorrerem à outorga onerosa, “menos pagarão por m2”.

Mas, nada melhor do que a prática para sabermos quanto pagaram as construtoras por m2 adicional adquirido desde que a outorga onerosa passou a vigorar em 2002. Selecionando os 50 projetos de maior contrapartida dos cerca de 2.650 aprovados e quitados entre 2004 e 2017 teremos o seguinte quadro:

 

Preço M2  Quantidade         %
Menos de 50% do valor PGV      15 30
Entre 50% e 70% valor PGV      15 30
Entre 70% e 100% valor PGV      15 30
Mais de 100% valor PGV       5 10

Fonte: PGV de diversos anos e Portal da Prefeitura: relatórios outorga onerosa.

Os dados anteriores mostram que 90% dos projetos pagaram por m2 de direitos adicionais de construção menos do que os valores registrados na PGV que, por sua vez, são inferiores aos preços de mercado.

Dos 50 projetos, 30% pagaram menos da metade do valor registrado na PGV! Isto quer dizer: se adquirissem terrenos que lhes dessem os mesmos direitos de construção, as empresas pagariam muito mais e, nesse caso sim, seus custos seriam maiores. Isso significa que na maioria das vezes a outorga onerosa reduz os custos com terrenos ao invés de aumentá-los!

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Mesmo nos poucos casos nos quais as contrapartidas superam o valor da PGV, é interessante observar que ocorreram em duas ruas cruzadas pela extensão da Av. Faria Lima: as ruas Chilon e Ministro Jesuíno Cardoso. Nelas os valores cadastrais, inclusive em terrenos de esquina ou muito próximos à Avenida Faria Lima, não tiveram seus valores atualizados convenientemente na PGV: embora muito bem localizadas, seus valores (PGV) são três ou quatro vezes menores do que os vigentes nos terrenos frontais à Avenida Faria Lima.

Se o fator de planejamento fosse retirado da fórmula, as construtoras pagariam ainda menos pelos direitos adicionais de construção adquiridos. Seus lucros evidentemente aumentariam.

Esta revindicação das construtoras, endossada durante o início do governo Doria na Prefeitura, foi lançada em momento de baixa da atividade imobiliária durante os anos 2015/2018 com a justificativa de atrair investimentos “criadores de emprego”.

Contudo, não devemos nos esquecer que uma conjuntura de baixa não dura para sempre. Hoje, final de 2019, existem fortes indícios de retomada no setor. Mas, é bom ficarmos atentos: durante a futura discussão do projeto na Câmara de Vereadores é bem provável que as pretensões das empresas imobiliárias voltem com força e tentem ser aprovadas. Devemos lutar para que isso não aconteça, pois os investimentos privados no setor prosseguem a pleno vapor, mesmo sem a retirada destes 30% do fator de planejamento. Além disso, os recursos originados nas contrapartidas decorrentes da outorga onerosa e investidos em obras na cidade estão beneficiando toda a população.

Notas

*O CA Básico 1,0 para toda a cidade foi aprovado somente a partir da revisão do Plano Diretor em  2014.

Paulo Sandroni é economista, fellow do Lincoln Institute of Land Policy e membro do BrCidades.

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1 comentário

  1. O grande problema do plano diretor sempre foi discutir os interesses das grandes incorporadoras e esquecer os interesses de quem vive na cidade.
    De nada adiantam as fórmulas apresentadas se a qualidade de vida não estiver presente nessas fórmulas.
    Agora,as incorporadoras, em tese, estão corretas. Se é possível construir um coeficiente maior pagando a outorga, deveria ser possível construir sem este pagamento.
    Ademais,ao exigir o pagamento da outorga, acaba provocando uma concentração maior nas grandes incorporadoras que tem cash para isso.
    De qualquer forma, precisa ser avaliada a cidade é não somente interesses de A ou B.

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