Buscando saídas para a crise econômica, por Joaquim Aragão

Toda estratégica de retomada do crescimento pelo lado da política industrial tem de passar pelo reconhecimento das mudanças nelas produzidas no decorrer da fase neoliberal, que hoje se encontra em crise

CRISE ECONÔMICA AQUI E ALHURES: BUSCANDO SAÍDAS

Na medida em que a grande crise econômica que se iniciou no final da primeira década deste Milênio avança e atinge países que, em um primeiro momento, conseguiram manter a cabeça fora d´água, a procura por uma saída da estagnação passa a envolver intelectuais, governantes, políticos, gestores e empreendedores. Lançam-se mão a diversas contribuições e linhas de pensamento do grande acervo cientifico acumulado em séculos de pesquisa econômica, mas buscam-se também culpados e responsáveis pelo desastre que se aprofunda.

Por outro lado, evidencia-se em muitos portais especializados que a crise econômica se reflete em uma crise de modelos, do próprio pensamento econômico. Já vencido o modelo do socialismo real, também o modelo keynesiano, aplicado tardiamente nos últimos anos no Brasil e em parte da América Latina, não consegue, a despeito dos progressos sociais e da construção incipiente de um mercado de massas, fornecer mais fogo ao crescimento necessário à economia capitalista, que vive da acumulação de capital e, em escala social, desse crescimento.

Do lado monetarista/neoliberal, as “lições de casa” que dominaram nas últimas décadas também não logram desatolar a economia nos países “obedientes”, além de promover a concentração cada vez maior das riquezas e alastrar a insegurança existencial das massas das sociedades de diversos continentes. O caso mexicano é exemplar.

Entretanto, uma vez que a oposição ideológica e política a essa orientação reconhece sua própria impotência para fornecer contrapropostas, o sistema financista dominante continua a se impor no plano político, restringindo cada vez mais liberdades políticas e econômicas nas nações mergulhadas na crise, e ousando novas aventuras de livre-comércio; essas só conseguirão aprofundá-la, a despeito de possíveis miragens de retomada de crescimento, vendidas no mais alto tom pelos meios de comunicação que fazem parte do sistema.

Dado o domínio político e ideológico mundial insolente que o sistema financeiro edificou nas últimas décadas e dada sua responsabilidade direta na deflagração da crise e no aprofundamento da miséria social subsequente, muitos autores têm dedicado a buscar soluções a partir da crítica a esse domínio, propondo uma regulação mais forte do capital financeiro e medidas decididas de distribuição de renda. Assim sendo, o âmbito financeiro do processo econômico tem sido o foco preferido na maior parte das contribuições que encontraram algum eco na opinião pública mundial.

Em contrapartida, a busca de saídas pelo lado da economia real, mediante propostas de políticas setoriais e industriais é ainda pouco trabalhada na discussão de políticas de reforma do sistema econômico. Vira-e-mexe, os investimentos em infraestrutura são mencionados como um caminho mais provável de retomada da conjuntura de investimentos e de animação do setor produtivo, tanto aqui quanto na Europa e nos Estados Unidos.

Insistindo-se no mantra do esgotamento dos recursos fiscais, busca-se então nas concessões e nas parcerias públicas-privadas a chave de abertura da porta da salvação. Evidentemente, os efeitos multiplicadores imediatamente subsequentes a esse tipo de investimento são limitados. Além disso, as possibilidades de o setor privado alavancar, sozinho, tal tipo de investimento, inseguro e de retorno longo, são extremamente limitadas, como demonstram os insucessos de certas licitações, especialmente em projetos nas fronteiras agrícolas. E a permanência do aporte financeiro público nessas parcerias, seja por meio de garantias, contraprestações, seja pelos investimentos públicos prévios ou concomitantes, reascende o fogo do endividamento público.

Neste texto objetiva-se pincelar algumas pistas alternativas hipotéticas para fins de debate, alternativas essas que podem ser validadas na prática ou em renovado esforço de pesquisa com base em uma nova agenda; ou, corrigidas com aportes adicionais e inovadores, a partir da discussão que se siga.

SETOR PRODUTIVO: FRAGMENTAÇÕES LOCAIS E ENCADEAMENTOS GLOBAIS

Toda estratégica de retomada do crescimento pelo lado da política industrial tem de passar pelo reconhecimento das mudanças nelas produzidas no decorrer da fase neoliberal, que hoje se encontra em crise. O Estado do Bem-Estar tinha criado estruturas produtivas, onde o investimento e a provisão públicos e a forte regulação do Estado tinham garantido uma sinergia e um dinamismo que tinha assegurado uma longa onda de crescimento na metade do século passado, mas que se esgotara a partir da década 70, levando à uma situação de estagnação e inflação.

O desatamento regulatório tanto no setor produtivo quanto no setor financeiro, a derrubada das proteções trabalhistas, os ganhos de produtividade e a expansão compensatória dos mercados globais produziram, então, um novo dinamismo que perdurou novas décadas, até à crise do início deste milênio. Novas tecnologias, inovações na organização da produção e o acirramento do espírito competitivo (tanto entre pessoas, corporações, quanto entre cidades e estados) levaram a enormes transformações não só na produção e no espaço, mas também na própria vida das pessoas. Nessa fase, o setor financeiro passou a comandar fortemente a lógica da organização produtiva, quebrando complexos produtivos e se apropriando de setores antes operados por empresas estatais.

Uma das características desse processo de liberação é que as sinergias asseguradas pelo planejamento estatal, não apenas econômico, mas também espacial, pela regulação e pela provisão de uma ampla gama de serviços públicos foram rompidas pela apropriação, pelo capital financeiro, do comando de políticas, e até dos investimentos e das finanças públicos.

Conglomerados industriais assim como sistemas produtivos construídos nos planos nacional, regional e local foram quebrados, dando origem à fragmentação, tanto no processo produtivo, quanto na própria paisagem urbana e regional e até nas relações sociais. Em compensação, os concatenamentos produtivos foram reproduzidos em nível global, sob o comando de fundos internacionais e cadeias globais de valor, abarcando torrões antes esquecidos pelo capital. 

No plano internacional, aprofundou-se o fosso entre países “avançados” e “atrasados”, a despeito de alguns poucos países antes subdesenvolvidos terem galgados um lugar no sol no novo sistema econômico. Também, aos poucos, o bem-estar nos países industrializados foi se restringindo a camadas cada vez mais estreitas da população, que, em compensação, passaram a saborear um nível de consumo historicamente inédito e sofisticado, logo difundido também nas elites dos países “periféricos”.

A globalização dos mercados dos bens de produção e de consumo assegurou, por um certo tempo, a necessidade de realização da comercialização. Políticas pontuais de distribuição de renda em alguns países latino-americanos conseguiram uma substancial, mas temporária ampliação do mercado; temporária porque, em uma reedição das políticas de Estado de Bem-Estar, logo se depararam com os limites fiscais e do sistema produtivo interno.

E eis que chegamos ao final da primeira década do milênio, quando os efeitos dinamizadores se esgotaram, mas o sistema financeiro, preso à própria lógica e aos mecanismos inovadores mas especulativos, continuou a acumulação cada vez mais separada da economia real. Os limites do poder de compra das massas exploradas sem proteção, as desproporções intersetoriais provocadas pela anarquia do mercado liberado, e as clássicas contradições do capitalismo, vividas e reconhecidas ao longo da sua história, produziram novamente seus efeitos.

O novo dessa crise é que ela é vivida sem que “receitas” e novos “paradigmas” se encontrem nas prateleiras para que um novo ciclo de expansão possa se instalar. Partindo do princípio, independentemente de que se goste ou não, que os sinos ainda não dobraram para o capitalismo (até porque não surgiu uma alternativa viável de “pós-capitalismo”), e que a crise começa a produzir catástrofes sociais, políticas e ambientais cada vez mais perigosas para o futuro da humanidade, é imperativo que as cabeças responsáveis busquem novas energias econômicas que possam nos afastar do buraco que se alarga rapidamente.

REUNINDO OS GRAVETOS

A inovação, a competição, a fragmentação e o encadeamento global são, portanto, fenômenos centrais que moldaram a geografia produtiva ao longo das décadas de domínio neoliberal. De um lado, as empresas sobreviventes foram obrigadas a aumentar sua produtividade interna, mas no plano social, esse ganho de eficiência trouxe consigo um aumento considerável (mas ainda não tematizado, compreendido e muito menos contabilizado) dos custos transacionais, especialmente no plano das nações, das regiões e das cidades. Em parte, esses custos transacionais vêm à superfície sob forma de riscos jurídicos e políticos (portanto, riscos transacionais) e sobretudo de risco de mercado.

Um campo interessante para estudar esse fenômeno são as infraestruturas, que progressivamente vem sendo assumidas pelo setor privado: na verdade, um número muito pequeno de segmentos apresenta um amadurecimento de mercado suficiente para ser explorado sem subsídios, garantias ou investimentos prévios do governo; e qualquer problema ligado à sua rentabilidade é colocado sobre as costas do governo, isso é, do contribuinte (ver o episódio das autoestradas portuguesas).

A privatização fragmentada produz, ainda por cima, descontinuidades na rede de infraestruturas, como pode ser visto nas nossas ferrovias. Consideradas como negócio a ser protegido e não como facilidades básicas para um sistema produtivo regional, seu planejamento se desassocia do planejamento territorial e industrial (ver o PIL, recentemente reeditado).

Tal dissociação dificulta, entretanto, a viabilização das parcerias exatamente onde os investimentos infraestruturais são mais necessitados (no nosso caso, nas fronteiras agrícolas no Centro-Oeste e no MATOPIBA). A subsequente concentração das parcerias e concessões em áreas já densas amplia mais ainda a disparidade regional nos investimentos infraestruturais.

A SAÍDA PELA REORGANIZAÇÃO DO CAPITAL

Expostos os problemas, há de se buscarem soluções concretas para uma saída mais imediata da crise, que se torna progressivamente perigosa. Parte-se aqui do princípio que o caminho menos doloroso seria uma reforma que leve em consideração as restrições da realidade política existente. Urge sobretudo unir todas as forças que estão efetivamente compromissadas com a retomada do crescimento.

Partimos também da hipótese de que a fragmentação produtiva precisa ser revertida, para que novos ganhos de sinergia possam produzir o aumento da produtividade, não mais limitado às empresas, mas sim estendido a sistemas produtivos locais e regionais. Isso implica que negócios correlacionados busquem de alguma forma estreitar sua cooperação, por meio de contratos ou inseridos em complexos produtivos territorializados.

Tais complexos, que batizamos aqui de empreendimentos de desenvolvimento territorial (EDT), devem procurar agregar negócios relacionados com as cadeias produtivas presentes no respectivo território de atuação. Além disso, devem contribuir pela colocação desses negócios do território nas cadeias globais de valor, da forma mais vantajosa que conseguirem em cada caso.

Essa restruturação produtiva requererá, evidentemente, uma nova forma de se considerar o Estado, não mais como substituto ou mandachuva do mercado (Estado do Bem-Estar), nem como regulador omisso e efetivamente capturado (estado neoliberal). O estado haverá de ser um ator facilitador e orquestrador dessa recomposição do capital, visando sua criação e viabilização não apenas mediante instrumentos de comando regulatório (leis e decretos), mas também e sobretudo mediante programas territoriais e contratos de novo tipo.

Os programas territoriais seriam uma ferramenta inovadora no planejamento público, juntando investimentos e políticas públicas, assim como investimentos privados em um pacote conjunto de investimentos que construa, em um território delimitado, uma “máquina de crescimento”, capaz de gerar atrativos de investimento, geração de emprego, mobilização da economia local e suficiente arrecadação fiscal para financiar os empenhos públicos.

Esse pacote conformar-se-ia às diretrizes de um planejamento territorial, acertado junto à sociedade, mas agregaria as iniciativas públicas e privadas de forma a viabilizar especialmente os grandes investimentos públicos, garantindo a sustentabilidade fiscal. No plano fiscal, o compromisso do equilíbrio fiscal interno do programa e o controle efetivo de tal resultado pelas autoridades fiscais permitiriam um regime especial na gestão fiscal, protegendo os programas territoriais que comprovem permanentemente critérios de sustentabilidade fiscal de eventuais reajustes e cortes orçamentários. Esse regime criaria, portanto, um espaço fiscal novo, impulsionando o crescimento sem provocar desequilíbrios fiscais.

Já o contrato de novo tipo seria uma concessão por desempenho econômico, onde o Estado, partindo do programa territorial específico e das competências reunidas na empresa de desenvolvimento territorial enquanto consórcio de negócios relacionados, determinaria não diretamente os objetos de investimento e sim os resultados econômicos finalísticos (número de empregos e contratos de fornecimento gerados no território ao longo das cadeias mobilizadas, entre outros objetivos políticos). Parte-se do princípio e da experiência que o setor privado possuiria maior discernimento para a definição concreta dos negócios, investimentos e a tecnologia a serem aplicados em cada caso, e que especificações tecnocráticas detalhadas dos objetos produziriam o risco de falhas regulatórias.

Isso não implica uma passividade do Estado quanto aos rumos e o caráter do desenvolvimento territorial: legislações ambientais e trabalhistas, assim como o planejamento territorial e o programa territorial (esse especificado no edital de convocação) estabeleceriam os objetivos gerais da operação e as condições e restrições correspondentes aos interesses da sociedade, que deveriam ser atendidas no contrato. Evidentemente também, a elaboração dos programas e dos editais e contratos contariam com a participação da sociedade, mediante as contribuições na rede e audiências públicas.

Além disso, através do estabelecimento das condições de habilitação do consórcio, onde o Estado definiria o perfil de empresas e, portanto, dos empreendimentos que gostaria de ver implantados no programa territorial, ele poderia dirigir indiretamente a natureza do negócio, sem especificá-lo diretamente e sobretudo sem assumir a responsabilidade por seu resultado econômico e financeiro. Agindo dessa forma, o Estado não estaria comprando a implantação de investimentos determinados, e sim competência de mercado para mobilizar a economia regional.

Eventualmente, insuficientes condições de rentabilidade do negócio concedido poderão implicar (via de regra, implicarão efetivamente) em necessidade de participação do erário público, sob forma de investimentos prévios e complementares (vias, infraestruturas urbanas, educação, saúde, segurança, habitação etc.), de subsídios fiscais e financeiros, de garantias ou de outros tipos de empenhos financeiros.

Para evitar o endividamento público descontrolado e a insustentabilidade fiscal, o estado deverá, em contrapartida, exigir do concessionário que se contabilize a arrecadação fiscal resultante ao longo de toda cadeia de fornecimento e distribuição mobilizada pela empresa de desenvolvimento territorial, e que o resultado cubra, em prazo a ser definido, todos os empenhos financeiros resultantes da participação pública. Uma matriz de responsabilidade entre entes públicos e privados delimitaria as responsabilidades e os direitos das partes.

Surgiria assim, um novo tipo de parceria público-privada, de segunda geração, que ampliaria enormemente os espaços de investimento do setor privado, hoje restritos aos modelos convencionais de concessão e parceria, onde a fragmentação e os riscos inerentes inviabilizam um grande número de oportunidades. Ao mesmo tempo, a parceria de segunda geração, ao impor a condição de sustentabilidade fiscal dos empenhos públicos envolvidos, criaria novos espaços fiscais e aumentaria a eficiência e eficácia do setor público, dos seus investimentos e de suas políticas, objetivamente vinculadas a resultados econômicos e programas territoriais concretos. O ganho de produtividade também alcançaria o setor privado, recuperando em nível territorial as sinergias perdidas em função da fragmentação neoliberal; e reduzindo os custos de transação e logísticos.

Na medida em que novos espaços de investimento na economia real se abram, o sistema financeiro passa a usufruir de campos de atuação mais firmemente vinculados ao processo produtivo, diminuindo sua dependência da especulação vazia de conteúdo econômico, de acelerações em ponto morto. Esses campos podem ser ampliados com a criação de novos ativos financeiros vinculados a resultados financeiros decorrentes do desenvolvimento territorial, ao crescimento econômico subsequente e aos ganhos de espaço fiscal.

PARCERIAS NO PLANO GLOBAL

Essa estratégia de reforma complementa-se por um componente de internacionalização. Assumindo a estruturação de cadeias globais como um fato firmemente implantado na geografia econômica, há de se encarar os desafios por ela colocados para o desenvolvimento regional. A inserção vantajosa de uma economia regional dependerá da análise concreta das possibilidades, de um plano estratégico de cada região a partir dos respectivos potenciais locais, e do conhecimento e da seleção competente dos agentes internacionais que poderão servir de parceiros.

Evidentemente, essa inserção não é livre de riscos, mas não é construindo espantalhos e evitando o contato com essa realidade que as cadeias deixarão de intervir na economia nacional: elas já o estão, e quanto menos discutirmos as oportunidades estratégicas a explorar, mais subordinados estaremos ao ditado dos atuais agentes dominantes.

Na medida em que a retomada do crescimento não é de interesse de apenas uma região e de um país, e sim de toda a economia internacional, essa comunidade de interesse tem de produzir novas formas de cooperação entre os mercados nacionais e o mercado global. Parcerias de crescimentoentre regiões de diferentes países com potencialidades complementares e necessidade premente de retomada de crescimento, mediadas por esforços de diplomacia subnacional e que resultem em programas territoriais que atravessem fronteiras e até mesmo oceanos, poderão acelerar a retomada no plano internacional.

Há de se salientar, que historicamente o Norte sempre necessitou do Sul para inaugurar uma nova fase de expansão e sair da estagnação. Se no passado foram as Cruzadas, os Descobrimentos, o Imperialismo novecentista e, no século passado, o comércio desigual, uma nova relação terá de se estabelecer entre os continentes de diferentes níveis de desenvolvimento para findar a crise que se abateu nos países do tradicional centro econômico mundial. Apesar dos mecanismos de domínios que prevaleceram nessas relações e que podem novamente aflorar das parcerias, mister se faz lembrar que, dessa vez, a eliminação da miséria, a reversão dos grandes riscos ambientais e sobretudo a contenção das aventuras bélicas surgem como condições necessárias para que o novo ciclo seja duradouro.

Deve se ter em mente que as recentes políticas sociais na América do Sul trouxeram consigo um alívio para as exportações do Norte, e que a ampliação dessa breve experiência em escala global, experiência essa fácil de se implantar, poderá ter um papel importante na aceleração da retomada no Norte, além de aliviar os países industrializados dos fluxos de migração de refugiados da miséria e da guerra.

COMENTÁRIOS FINAIS

Evidentemente, a implantação das propostas aqui esboçadas não prometem consensos paradisíacos: conflitos de interesse sempre estarão na pauta das relações sociais e internacionais. Assim sendo, um posicionamento firme e assertivo em prol dos interesses regionais e nacionais, lastreado em uma inteligência avançada com relação aos atores e processos de informação, é imprescindível para que países e regiões periféricas consigam se impor, alcançar espaços mais vantajosos nas cadeias e reduzir sua dependência e submissão frente a grupos e países dominantes. Por outro lado, os perigos, a desorientação e o desespero social estão impondo com cada vez mais intensidade a busca de soluções, abrindo oportunidades para se alcançar resultados mutuamente vantajosos.

Gostaríamos de complementar, ainda, que o desenvolvimento dessas propostas não está restrito ao esboço geral das ideias. Diversos componentes dessa estratégia estão sendo detalhados, tais como: a) a noção, a construção e a gestão de programas territoriais; b) modelagens para a avaliação da sustentabilidade fiscal dos programas; c) projetos de lei para a instituição de regimes fiscais privilegiados para programas territoriais fiscalmente sustentáveis; d) modelos de negócios para empresas de desenvolvimento territorial; e) modelos regulatórios para concessões por desempenho econômico; assim como f) o desenho de novos ativos financeiros. 

Joaquim José Guilherme de Aragão, Laboratório de infraestrutura da Universidade de Brasília