A política fiscal, por Nakano

Do Valor

Parâmetros para a política fiscal

Yoshiaki Nakano
12/04/2011 

Quais os parâmetros para uma boa política fiscal? O corte de R$ 50 bilhões nos gastos orçamentários previsto para 2011, anunciado pelo governo da presidente Dilma, é suficiente para controlar a inflação e o déficit em transações correntes? Os conservadores que acreditam que a maioria dos problemas macroeconômicos têm origem nos gastos públicos e na tributação excessiva, dizem que não. De outro, a esquerda e certos keynesianos, que acreditam que cabe ao governo resolver todos os problemas econômicos, que tudo se resolve com o governo gastando e intervindo mais, dizem sim.

A possibilidade desses dois grupos chegarem a uma concordância é praticamente zero, mas existem alguns conceitos econômicos muito simples, de livro-texto, que vale a pena relembrar para fazermos uma análise mais racional da questão fiscal que hoje divide os economistas. Existem também diversas medidas de natureza prudencial, mas objetivas, que deveriam ser levadas em consideração pelos formuladores de política econômica se pretendemos ser uma nação com respeitabilidade internacional.

UmcoUm conceito tão velho quanto a macroeconomia é o de déficit ciclicamente ajustado ou de déficit estrutural em que o seu cálculo é ajustado à distância do produto efetivo em relação ao produto potencial. A ideia central é de que o déficit público de uma economia com o produto efetivo igual ao potencial ou no “pleno emprego” deve ser zero. Uma política fiscal ativa, nesse caso, é pró-cíclica e só provoca inflação ou déficit em transações correntes. O déficit só se justifica se houver desemprego ou o produto efetivo for menor do que o potencial. Por esse conceito, a economia brasileira hoje não deveria ter déficit público, pois estamos operando próximo ao pleno emprego. Dessa forma, como o déficit efetivo deve estar próximo a 3% do PIB, a magnitude do ajuste necessário seria esse número.

Se esse ajuste não for feito e houver déficit no auge do ciclo e na fase descendente do ciclo, se a política fiscal for expansionista, neste caso justificada, a despesa do governo em relação ao PIB aumentará persistentemente ao longo de todo o ciclo e, com isso, cedo ou tarde, a carga tributária terá que aumentar permanentemente. Tal situação vem se repetindo por mais de duas décadas. 

A rigor, a política fiscal deveria também ser prudencial, o que exige, no atual quadro, um superávit fiscal, pois a expansão da economia brasileira neste momento se deve muito ao “boom” cíclico nos preços de commodities, portanto na receita corrente do governo existe um componente cíclico e não permanente. Dessa forma, deveríamos poupar esse componente não permanente da receita e criar reservas para quando, no futuro, esses preços sofrerem queda. É para isso que foram criados os “Fundos Soberanos”, que deveriam manter aplicado, no exterior, esse superávit fiscal, para evitar inclusive a apreciação da nossa moeda. Um Fundo Soberano com caráter prudencial é justificado também com a descoberta do petróleo do pré-sal, dado pela natureza e não fruto do trabalho, que vai gerar uma renda ricardiana, cujo consumo deve ser compartilhado com as futuras gerações.

A correta definição de déficit deveria também incorporar alguns gastos e compromissos já assumidos pelo governo. Por exemplo, com a realização da Copa do Mundo em 2014, o Brasil assumiu o compromisso de fazer vultuosos investimentos públicos. A parcela que cabe ao governo deveria ser conhecida e prevista no orçamento plurianual.

É importante lembrar que esse governo estabeleceu como meta mínima de crescimento de 5% a 5,5% ao ano. Para atingir essa taxa de crescimento temos que, no mínimo, aumentar a taxa de investimento para 25% do PIB, particularmente porque os gargalos do crescimento estão na infraestrutura física que, em regra, demandam investimentos intensivos de capital. Mas tomemos que as previsões do BNDES de aumentar progressivamente a taxa de investimento para 23% do PIB em 2014 seja suficiente para cumprir os compromissos da Copa do Mundo e alcançar um crescimento médio de 4% ao ano. Isso significa que temos que aumentar em quase 5 pontos percentuais a taxa de investimento (que está em 18,4 % do PIB em 2010), realocando recursos de consumo público e privado para investimentos. De onde virão estes 5 pontos percentuais do PIB?

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O atual modelo de crescimento da economia brasileira é liderado pelo consumo privado, que constitui a locomotiva que puxa o resto da economia. Ou mudamos o modelo, constituindo uma nova locomotiva puxada pelas exportações, com forte desvalorização cambial, inflação elevada e redução do consumo privado, o que parece muito pouco provável e politicamente desastrosa, ou fazemos um ajuste fiscal, reduzindo o consumo público, nessa magnitude, o que também é inviável politicamente. Se esses dois caminhos são improváveis ou inviáveis politicamente, resta-nos duas alternativas.

A mais provável será recorrer à poupança externa, aumentando o déficit em transações correntes para mais do que 7% do PIB. O problema é que essa alternativa não é sustentável a longo prazo e acaba em crise de endividamento, como repetida e sistematicamente vem acontecendo desde 1827, logo depois do nascimento na nação, e até a mais recente em 1999. A alternativa que resta requer uma parada, um amplo debate e um programa de longo prazo de forma que as despesas voltadas para o consumo do setor público cresçam menos do que o PIB de forma que, gradualmente, a sua participação no PIB seja reduzida ao longo da próxima década, para abrir espaço para a ampliação da taxa de investimento para pelo menos 25% do PIB. Um complemento necessário num programa desse tipo seria uma nova política cambial.

Yoshiaki Nakano, ex-secretário da Fazenda do governo Mário Covas (SP), é professor e diretor da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV/EESP), escreve mensalmente às terças-feiras. 

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