O Fundo Soberano e a política econômica

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*Economista do BNDES e mestrando do Programa de Pós-Graduação em Economia do Instituto de
Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

O autor agradece as observações, correções e sugestões feitas pelos pareceristas anônimos da Revista do BNDES, isentando-os, obviamente, pelos erros e omissões porventura restantes.

As opiniões deste artigo são de exclusiva responsabilidade do autor e não refletem necessariamente a opinião do BNDES.

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RESUMO
Desde o fim de 2002, o mundo experimenta um ciclo de desenvolvimento acelerado puxado pelo rápido crescimento da China e da Índia e dos gigantescos “déficits gêmeos” experimentados pelos Estados Unidos. Esse ciclo levou a aumentos inéditos dos preços do minério de ferro, aço, petróleo e alimentos, beneficiando os países produtores dessas commodities, que começaram a registrar enormes superávits comerciais e a acumular gigantescas reservas cambiais, que passaram a ser direcionadas para os chamados fundos de riqueza soberana.

Nesse contexto, o Brasil estuda a criação do seu próprio fundo soberano, tendo em vista o acúmulo de reservas cambiais e a apreciação da taxa de câmbio do país.

1. Introdução

Em sua maioria, os fundos soberanos estão sediados em países ricos em recursos naturais e em países praticantes de políticas cambiais agressivas, que, além de possuírem gigantescas reservas cambiais investidas em títulos do Tesouro estadunidense, passaram, agora, a investir em outros ativos para aumentar o rendimento dessas reservas.

Esses fundos – nada mais do que fundos de investimentos estatais – cresceram de tamanho com o recente boom nos preços das commodities e com os megadéficits norte-americanos e ganharam importância no sistema financeiro internacional, a ponto de se tornarem o principal assunto da pauta do FMI e do encontro do G-8.

Dentro desse contexto, o governo brasileiro passou a discutir o estabelecimento de um fundo soberano para o país, tendo em vista o recorde de reservas cambiais alcançado pelo Brasil – avaliadas em US$ 200 bilhões –, que equacionou o “eterno problema” da vulnerabilidade externa.

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O artigo, que tem o objetivo de iniciar a discussão acadêmica sobre a criação de um fundo soberano para o Brasil, e suas possíveis implicações para a política econômica, está dividido em quatro seções, além desta introdução e da conclusão.

Na segunda seção,
os fundos soberanos são caracterizados como fundos de investimento estatal, o que evidencia que não são uma novidade do século XXI, mas que só agora ganharam importância.

A terceira seção
examina as razões estruturais da economia mundial que levaram à criação dos fundos soberanos, concluindo que esses instrumentos são frutos da globalização financeira. Revelam-se também a tipologia e a classificação dos diversos fundos, de acordo com seus objetivos e fonte de recursos.

Na quarta seção,
são apresentados alguns insights de como os fundos soberanos podem atuar como ferramenta de política econômica, incorporando-os aos instrumentos clássicos de intervenção, como as políticas monetária, cambial e fiscal. Dá-se um rápido panorama da experiência recente da Noruega, paradigma de sucesso.

Na quinta seção, são analisados os objetivos do fundo soberano brasileiro divulgados pelo governo, examinando-se as alternativas.

2. O Que São os Fundos Soberanos de Riqueza

Os fundos soberanos de riqueza (ou sovereign wealth funds) são fundos de investimentos dos Estados. Tendo pouca necessidade de liquidez imediata e desfrutando de grandes reservas cambiais, esses Estados resolveram“poupar” o excesso de reservas em outros ativos financeiros, que não ostítulos do Tesouro estadunidense, cujo retorno é diminuto.

A Tabela 1
apresenta dados que têm como base a análise risco/retorno de “carteiras estilizadas”. A principal conclusão, coerente com a teoria, é de que os investimentos típicos dos bancos centrais, as reservas cambiais, têm um retorno baixíssimo no longo prazo, o que incentivaria os países com largas reservas a investir em outro tipo de carteira…

...Atualmente, existem 58 fundos soberanos espalhados por quarenta países. O primeiro fundo soberano criado(1) por uma autoridade central foi o Kuwait Investment Authority (KIA), em 1953, fruto dos primeiros grandes fluxos de divisas provenientes da venda de petróleo naquele pequeno país.

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Ainda nos anos 1950, foi instituído o Revenue Equalisation Reserve Fund (Rerf), o fundo soberano de Kiribati e o New Mexico State Investment Office Trust Funds, administrado pelo Estado do Novo México, nos EUA.

Se considerarmos que a autoridade monetária saudita, a Saudi Arabian Monetary Agency (Sama), também exerce funções associadas a fundos soberanos, chegaríamos ao total de quatro fundos estabelecidos na década de 1950.(2)
O primeiro grande boom de criação de fundos desse tipo ocorreu nos anos 1970 e início dos anos 1980, por causa da crise do petróleo e da elevação dos preços de commodities. Com a escalada dos preços, vários países expor tadores passaram a criar “poupanças” com o súbito excesso de receitas.

Nessa época, foram instituídos nada menos do que 14 fundos soberanos. Nos anos 1970, surgiram fundos em países como Abu Dabi, Cingapura,Arábia Saudita, EUA (Estados do Alasca e Wyoming), Canadá (Estado de Alberta) e Papua-Nova Guiné, no total de sete fundos, portanto. Nos anos 1980, foram mais sete: em Brunei, na Noruega, no Chile, em Omã, Líbia e o segundo fundo de Cingapura e Arábia Saudita. Nos anos 1990, foram criados 11 fundos: em Hong Kong (China), na Malásia, em Botsuana, no Azerbaijão, na Venezuela, na Colômbia, em Uganda, no Gabão, dois na Austrália e o segundo fundo da Noruega.

Mas o número de fundos soberanos realmente cresceu nos anos 2000, pe ríodo em que mais 28 fundos foram estabelecidos, em 23 países diferentes.

Essa cifra ainda deve aumentar, pois a década não acabou e vários países cogitam criar seu fundo soberano, entre eles, o Brasil.

O Gráfico 1
mostra a evolução da criação de fundos soberanos, desde seu surgimento, nos anos 1930.

Há diversas razões para esse recorde de criação de fundos soberanos na década de 2000: os altos preços do petróleo (e das outras commodities em geral), a globalização financeira e, por fim, a manutenção dos desequilíbrios no sistema financeiro global e no balanço de pagamentos, resultando na debilidade crescente do dólar.(3)

Dentro desse quadro, os exportadores de produtos primários passaram a registrar forte influxo de dólares, tanto via balança comercial, como na conta financeira – processo que os instrumentos usuais não conseguem esterilizar.4 A solução para evitar uma forte apreciação cambial foi o estabelecimento de seus fundos soberanos. Por outro lado, os países asiáti cos perseguem superávits em transações e, com o aumento crescente dos custos fiscais de “esterilização” desses superávits, a saída encontrada foi também a criação desse tipo de fundo.

O Gráfico 2
mostra a mudança sensível de alocação de reservas internacio nais de 1996 a 2006.
Constata-se também que os 58 fundos soberanos já representam quase 50% das reservas cambiais mundiais, estimadas em US$ 7 trilhões, no primeiro semestre de 2008.5 A Tabela 2 indica o país de origem e a data de cons tituição dos fundos, além de revelar uma estimativa do seu patrimônio……

  • …(1)Pode-se considerar que o primeiro fundo soberano criado foi o de Hong Kong, mas, na época
  • (1935), a cidade era uma concessão inglesa na China.
  • (2) O Sama foi criado em 1952 e, portanto, seria o primeiro fundo soberano em atividade.
  • (3) A atual debilidade do dólar é fruto de dois movimentos: o excesso de liquidez resultante da política monetária expansionista do FED e os chamados “déficits gêmeos” incorridos pela economia estadunidense. Contra o dólar fraco e o juro norte-americano baixo, e contando com a forte demanda chinesa, os detentores de liquidez buscam a segurança e a rentabilidade das commodities, levando à disparada de seus preços, aí incluído o petróleo e outras commodities negociadas nos mercados financeiros.

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