Cresce o interesse de países desenvolvidos por políticas industriais, diz OCDE

Do IEDI

De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o interesse em políticas voltadas à indústria de transformação cresceu na última década. As razões para o renovado interesse dos países desenvolvidos pela adoção de política industrial e as principais características do novo enfoque adotado são discutidos na seção “Novas políticas industriais” do relatório Science, Technology and Innovation Outlook 2016, objeto dessa Análise IEDI. 

Dentre os fatores que levaram os formuladores de política a reconsiderar os méritos da política industrial, após um período de descrédito em razão de diversas experiências malsucedidas de “escolhas de vencedores”, destacam-se: 

     •  A crise financeira e econômica de 2008-09, que explicitou desequilíbrios estruturais e tornou necessária a busca de novas fontes de crescimento;

     •  A perda de capacidade de produção manufatureira e a concorrência crescente das economias emergentes;

     •  As perspectivas de uma nova revolução industrial baseada em ciência e tecnologia; 

     •  Pressões ambientais em prol de tecnologias mais limpas e novas atividades amigáveis ao meio ambiente.

Segundo o estudo, há atualmente um crescente consenso de que os riscos associados à política industrial seletiva precisam ser minimizados, o que requer a adoção de um novo enfoque da política industrial. Além de assumir papéis de facilitação e coordenação, o governo buscaria desenvolver novas formas de trabalho em conjunto com o setor privado, evitando a influência indevida de interesses estabelecidos. Esse novo enfoque da política industrial pretende também reconciliar a política industrial com a política de concorrência. 

Desse modo, as novas políticas industriais se caracterizariam por: 

     •  Foco na melhoria das condições estruturais: leis de concorrência, abertura comercial e disponibilidade de trabalhadores qualificados; 

     •  Apoio aos vínculos entre os atores (empresas, universidades, indivíduos, intermediários);

     •  Apoio tecnológico upstream: o suporte governamental se concentra mais no estágio à montante e para tecnologias genéricas;

     •  Apoio ao empreendedorismo: novas empresas são essenciais para o desenvolvimento de inovações em vários campos tecnológicos e auxiliam a manter a imprescindível pressão concorrencial sobre as empresas estabelecidas; 

     •  Atração de multinacionais estrangeiras e fortalecimento do papel das empresas domésticas nas cadeias globais de valor.

No que se refere aos instrumentos de política, a OCDE destaca que os governos que adotam esse novo enfoque utilizam uma ampla variedade de instrumentos e buscam aperfeiçoar a combinação de políticas. Em adição a um conjunto de iniciativas do lado da oferta, alguns países atribuem às encomendas governamentais um papel específico de estímulo às inovações. Essas iniciativas do lado da demanda são particularmente efetivas ao estimular inovações orientadas à missão.

Vários países da área da OCDE adotaram recentemente iniciativas de política industrial e de políticas voltadas à indústria de transformação. Alguns países lançaram planos e/ou programas que visam ampliar a capacidade das empresas industriais em realizar atividades de P&D e inovação. Muitos adotaram enfoques setoriais em suas estratégias nacionais de ciência e tecnologia.

Justificativa e objetivos. Segundo a OCDE, após um período de descrédito em razão de experiências negativas das “escolhas de vencedores” pelos governos, o interesse em políticas voltadas à indústria de transformação cresceu na última década. Na esteira da recente crise econômica, muitos formuladores de política nas economias desenvolvidas passaram a buscar novas fontes de crescimento. A perda de capacidade de produção manufatureira e a concorrência crescente das economias emergentes bem como as perspectivas de uma nova revolução industrial baseada em ciência e tecnologia contribuíram igualmente para a renovação do interesse. 

As pressões ambientais também levaram os governos a reconsiderar os méritos da política industrial. Dado que as inovações são, em certos aspectos, dependentes da trajetória das tecnologias existentes, os governos têm importante papel a desempenhar, reorientando as mudanças tecnológicas em direção a tecnologias mais limpas e estimulando o investimento privado em novas atividades amigáveis ao meio ambiente. Assim, vários países têm procurado novas formas de fortalecer a criação de valor da indústria de transformação, adicionando capacidade em manufaturas avançadas, em baixo carbono e em novas tecnologias. 

Há atualmente um crescente consenso de que os riscos associados à política industrial seletiva precisam ser minimizados, o que requer a adoção de um novo enfoque da política industrial. Além de assumir papéis de facilitação e coordenação, o governo buscaria desenvolver novas formas de trabalho em conjunto com o setor privado, evitando a influência indevida de interesses constituídos. Esse novo enfoque pretende também reconciliar a política industrial com a política de concorrência.

 

 

Principais características e instrumentos. De acordo com a OCDE, as novas políticas industriais apresentam, em geral, as seguintes características: 

     •  Foco na melhoria das condições estruturais: inovações são conduzidas pelas empresas e, para que as inovações ocorram, as empresas devem operar em condições favoráveis. Tais condições envolvem a aplicação das leis de concorrência, abertura comercial e disponibilidade de trabalhadores qualificados (educação e treinamento vocacional) etc. 

     •  Apoio aos vínculos: as atividades de inovação dependem de vários tipos de vínculos entre os atores (empresas, universidades, indivíduos, intermediários). Algumas vezes esses vínculos não funcionam de forma eficiente, motivando os governos a apoiar, entre outras coisas, a cooperação em pesquisa bem como o compartilhamento de conhecimento entre empresas e entre empresas e universidades. 

     •  Apoio tecnológico upstream: o suporte governamental se concentra mais no estágio à montante e para tecnologias genéricas, e assim não impede a concorrência à jusante nem infringe as regras de ajuda estatal dos acordos internacionais, como OMC e União Europeia. Essa abordagem contrasta com o enfoque prévio de “escolha dos vencedores”. 

     •  Apoio ao empreendedorismo: em vários campos tecnológicos, novas empresas são essenciais para o desenvolvimento de inovações e auxiliam a manter a imprescindível pressão concorrencial sobre as empresas estabelecidas. Todavia, frequentemente, novas empresas enfrentam barreiras, como dificuldade de acesso a financiamento e habilidades, que o governo pode ajudar a resolver.

     •  Atração de multinacionais estrangeiras e fortalecimento do papel das empresas domésticas nas cadeias globais de valor: os governos reconhecem que os vínculos internacionais são essenciais para a indústria moderna e que os fluxos de tecnologia são mundiais. 

No que se refere aos instrumentos de política industrial, a OCDE destaca que os governos que adotam a nova abordagem utilizam uma ampla variedade e buscam aperfeiçoar a combinação de políticas. Assim, em adição a um conjunto de iniciativas do lado da oferta, alguns países atribuem às encomendas governamentais um papel específico de estímulo às inovações. Como usuário preponderante e principal fonte de demanda, os governos podem influenciar a difusão de inovações. As iniciativas do lado da demanda são particularmente efetivas ao estimular inovações orientadas à missão, criando um mercado para tecnologias em áreas onde se faz necessário resolver os desafios ambientais e sociais (por exemplo, saúde e cuidados com a saúde). 

Tendências recentes. Vários países da área da OCDE adotaram recentemente iniciativas de política industrial e de política para a indústria de transformação. Alguns países, como Reino Unido e Itália, lançaram planos e/ou programas que visam ampliar a capacidade das empresas industriais em realizar atividades de P&D e inovação. 

No Reino Unido, o governo lançou uma ampla estratégia industrial em 2012, com foco em tecnologia, habilidades, acesso a finanças, parcerias setoriais e encomendas. Foram identificados onze setores e as estratégias foram desenvolvidas em conjunto com a indústria de modo a construir confiança e garantir os investimentos no longo prazo. Importantes iniciativas foram financiadas em conjunto pela indústria e pelo governo, como o Instituto de Tecnologia Aeroespacial, Centro de Propulsão Automotiva Avançada, o Centro para Inovação Agrícola. Adicionalmente, o governo destinou 600 milhões de libras para o financiamento de P&D em oito tecnologias emergentes com potencial de aplicação intersetorial. O governo britânico também criou diversos Centros Catapultas nos quais empresários, cientistas, clínicos e engenheiros trabalham lado a lado nos estágios finais das atividades de P&D, ajudando a transformar ideia de alto potencial em novos produtos e serviços. 

Na Itália, foi criado em 2012 o programa “Fábrica Inteligente”, com a missão de propor, desenvolver e executar uma estratégia baseada em P&D com vistas a: 1) dirigir a transformação da indústria italiana para novos produtos, serviços, processos e tecnologias, 2) criar uma comunidade industrial competitiva no desenho, aplicação e exploração dos resultados das pesquisas; 3) conectar as políticas regionais e nacionais de P&D com as políticas e iniciativas internacionais. Entre outras formas de suporte, a Itália se concentra em IDE para fortalecer micro e pequenas empresas, combinando atividades tradicionais com setores de alta tecnologia. 

Muitos países adotaram, em suas estratégias nacionais de ciência e tecnologia, enfoques setoriais. Em alguns casos, executaram iniciativas orientadas aos setores, combinando funding direto, isto é, subsídios e financiamento de capital próprio, e funding indireto por meio de incentivo fiscal. Esses foram os casos, entre outros, da França, da Holanda e dos Estados Unidos. 

Na França, o governo lançou, em setembro de 2013, o programa “Nova França Industrial” (NFI) composto de 34 planos de reconquista industrial, com objetivo de apoiar a modernização de todas as empresas para utilização de tecnologias digitais. Em 2015, os 34 planos do NFI foram agrupados em dez Soluções Industriais com enfoque em mercados com alto potencial de crescimento: Novos Recursos (biomateriais e recicláveis), Cidade Sustentável, Mobilidade Ecológica, Transporte de Amanhã. Medicina do Futuro, Economia de Dados, Objetos Inteligentes, Segurança Digital, Alimentos Inteligentes e Indústria do Futuro. Para a maioria das Soluções foram fixadas metas quantificadas. 

Na Holanda, o governo apresentou em 2010 uma iniciativa de política industrial e de inovação, com foco em nove setores: água, alimentos, horticultura, sistemas e materiais de alta tecnologia, ciências da vida, química, energia, logística e indústrias criativas. Esses setores-chave são caracterizados por uma forte posição de mercado e de exportação, sólida base de conhecimento e colaboração estreita entre empresários e institutos de pesquisa e potencial para responder aos desafios da sociedade. O funding dedicado aos instrumentos da iniciativa é de apenas US$ 128 milhões por ano. Todavia, a pesquisa pública nas universidades e nos institutos privados de pesquisa que está sendo alinhada à iniciativa conta com um volume considerável de recursos: US$ 1,2 bilhão, excluindo funding regionais e da União Europeia. 

Nos Estados Unidos, o orçamento de 2016 previa US$ 2,4 bilhões para o financiamento de atividades de P&D na indústria de transformação avançada em suporte ao esforço nacional visando reunir indústria, universidades e governo federal para investir em tecnologias emergentes. Além de criar empregos industriais de alta qualidade, esses investimentos irão expandir as atividades de P&D em processos de produção inovadores, materiais industriais avançados e robótica. Igualmente, irão apoiar esforços em curso de promoção do empreendedorismo e da transição entre as descobertas e comercialização. 

O estudo da OCDE também menciona iniciativas de política industrial em países de economia emergentes, que não participam da OCDE. A China, por exemplo, lançou, em 2015, o plano “Fabricado na China 2025”, que visa reforçar o poder industrial nacional por meio do maior uso de tecnologias digitais na indústria, do fortalecimento da inovação, da qualidade dos produtos, da sustentabilidade ambiental, do aperfeiçoamento da estrutura industrial e do desenvolvimento de recursos humanos na indústria de transformação. Dez setores foram selecionados como alvo do suporte governamental: tecnologia de informação e comunicação; equipamento de controle numérico e robótica; equipamento aeroespacial; navios de alta tecnologia e equipamentos de engenharia oceânica; equipamentos ferroviários, veículos com eficiência energética e novas energias; equipamento de geração de energia; novos materiais; medicina biológica e aparelhos médicos; e, maquinário agrícola. 

Já a Índia aprovou, pela primeira vez, em 2011, uma política nacional para a indústria de transformação que visa elevar a participação da indústria no PIB para 25% em 2022. Em 2014, lançou, igualmente, a campanha “Produzir na Índia”, com o objetivo de transformar o país em um centro industrial mundial. Essa campanha visa facilitar as políticas, simplificar os regulamentos e melhorar a previsibilidade das políticas de modo a atrair investidores estrangeiros (ver Carta IEDI n. 709 – Faça como a Índia).

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