Como melhorar as obras públicas

Do Último Segundo

Coluna Econômica 10/03/2010

Durante quase três décadas, o Estado brasileiro parou de investir. Houve o desmonte de quadros técnicos, de setores de projetos. Ao mesmo tempo, os escândalos desvendados nos anos 90 – especialmente o do orçamento – gerou a lei 8.666, das licitações, visando reduzir a margem de manobra das fraudes.

As fraudes continuaram em todos os níveis, adaptando-se rapidamente às bechas inevitáveis da lei.

O próximo governo terá o desafio de reconstruir a capacidade de intervenção do Estado e de definir – juntamente com os órgãos reguladores (TCU, CGU, Ibama) formas modernas de fiscalização.

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Um dos principais técnicos federais a pensar no tema, Afonso Almeida, Secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento tem um diagnóstico preciso, um pontapé inicial para a discussão.

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Os problemas concentram-se nas três etapas da obra: no projeto (que não pode prever todos os desdobramentos futuros da obra), na contratação (especialmente quando obras nos estados em convênios com municípios) e na operação.

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A primeira falha é a falta de capacitação do Estado para definir projetos. Em 2003, por exemplo, o Ministério dos Transportes dispunha de R$ 20 milhões para fazer projetos. Era o suficiente para um projeto de restauração de estradas de 3 mil km. Só que a malha viária federal é de 60 mil km. Consequência: o projeto vinha mal feito.

Além disso, as décadas de estagnação promoveram o desmonte das empresas de projetos. De 40 mil técnicos há vinte anos, hoje em dia não contam com mais de 15 mil.

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Houve uma perda de capacitação também na administração pública. O primeiro passo de uma licitação são os termos de referência e a capacidade de analisar projetos. No entanto, há uma fragilidade, representada no acúmulo de demanda e escassez de pessoal.

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Fala-se muito em se montar uma carteira de projetos. Mas, no quadro instutucional atual, é impossível. Um projeto pronto só começará a ser executado daqui a cinco anos, devido aos modelos de controle. Em cinco anos muda a realidade urbana, regional. Então os quantitativos inicialmente imaginados são superados.

Pior: todos os projetos são analisados do ponto de vista de quantitativos (quantos tijolos, quantos metros cúbicos de terra removida etc). Recentemente, houve obras em uma ferrovia no Paraná.

Metade da obra executada, a ferrovia ruiu. Teve que se reconstruir a metade destruída. Com a mera reconstrução, voltou-se à estaca zero, mas o projeto já preenchera os quantitativos de movimentação de terra.

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A solução seria a criação de um órgão tipo GEIPOT, que juntasse informações estatísticas, pensasse as novas tecnologias, as pesquisas setoriais e relativos à geografia da área onde será implantado o projeto, observando contingências ambientais, sociais e traçados da obra.

Na hora de contratar o projeto, já se teria o caminho andado. Na licitação, os concorrentes ofereceriam o pacote completo.

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Outro pontos relevante é o controle que a burocracia montou sobres todas as obras públicas, usurpando funções do próprio presidente.

O controle das burocracias – 1

Há um hiato entre as leis aprovadas e a sua regulamentação. Muitas vezes a regulamentação veio por meio de portarias da CGU ou da Secretaria de Logística, IBAMA, Receita, Secretaria de Orçamento, ou da Secretaria de Planejamento do Tesouro. Anula o próprio papel do Presidente. As burocracias de cada área tomam as redes nos dentes e tiram o presidente – agente principal – do debate.

O controle das burocracias – 2

As portarias ganham força de lei. Por exemplo, a própria Lei 8.666 (das licitações) foi regulamentada por portarias, sem um secreto presidencial sequer regulamentando. Com esse vácuo, o Tribunal de Contas vai interpretando da forma que lhe compete. Hoje em dia, o Presidente da República não consegue definir sequer qual o prazo que quer que uma obra seja completada. Os problemas ocorrem principalmente na questão ambiental.

O controle quantitativo

Outro problema é o modelo quantitativo, que até funcionava a meia boca em um ambiente de poucos investimentos. Quando se pretendem programas para a construção de um milhão de casas, torna-se inútil.

Isso porque a unidade é o número de tijolos, de alvenaria, de cimento.

Recentemente, a presidente da Caixa pediu mil escriturários para acompanhar planilhas no dia a dia. A unidade tem que ser a casa, não o tijolo.

O sistema de informações

A área social do governo conseguiu organizar a informação. O cadastro único do Bolsa Família, com famílias falando sobre suas carências, permitiu, inclusive para outros ministérios, fazer o mapa para cada região. As áreas de infra-estrutura não dispõe de informações mínimas. Pelo modelo tradicional de contratação de obras, quase 4 mil municípios ficariam de fora, por impossibilidade total de fazer um projeto.

Por Afonso Oliveira de Almeida

Nassif, não vou ter condições de entrar no debate com a profundidade que ele merece, mas, mesmo assim, seria interessante que a gravação de minha palestra fosse oferecida aos blogueiros. Não falo de controle ou contratação de obras. Falo de um sistema republicano próprio para um país que quer ser grande. E abordo apenas o mérito, não a legalidade, Porque o sistema tem que funcionar para que o cidadão receba os produtos e serviços de que necessita e as normas e as leis devem se adaptar a ele, não o contrário. Apresentei um diagnóstico sobre a qualidade dos projetos e uma estratégia para fortalecê-los; sobre o regime de contratação e uma estratégia para racionalizá-lo; sobre a implementação das obras e uma estratégia para trazê-la a cronogramas melhores; e sobre os procedimentos de controle e uma proposta de mudança. Quando o debate começar pelo controle, o país já perdeu faz muito tempo. Hoje, estimulamos uma briga de gato e rato em medições de quantidades de insumos (uma jazida de cascalho como exemplo) que, quanto mais tirar material mais vai ganhar a empresa e mais vai perder a natureza. Os projetos na administração (estudos recentes demonstram) demoram dez anos em média para sua conclusão. Toda tecnologia que dez anos de inovação permitem não é captado pelo nosso modelo. Quanto ao hiato normativo, ele é claro: a lei 8.666/93 não tem um decreto disciplinando-a em sua completude (o decreto 6.170 que, por acaso eu coordenei sua elaboração, não regulamenta a 8.666, mas apenas um aposto de um dos seus parágrafos) , as leis ambientais remetem para CONAMA ou IBAMA e assim segue a vida. Se o país resolver fazer 10 milhões de habitações com 5.000 tijolos cada, nós vamos parar o país para contar 50 bilhões de tijolos?

Reforçei no seminário de que o melhor caminho é o da gestão, não o do controle. Mas o controle tem o seu papel e se racionalizá-lo vai, além de ganhar efetividade, ampliar a taxa de cobertura das auditorias.

afonso.

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