A quem interessa a nova lei do gás?

Em 2009 foi aprovada pelo governo federal a lei 11.909 com o objetivo de definir o marco regulatório para as atividades de importação, regaseificação/liquefação, transporte e comercialização de gás natural. O desenvolvimento da nova estrutura regulatória foi motivado pelo reconhecimento da incapacidade da lei 9.478 em estimular a competição após o processo de reforma da indústria.

A importância do segmento de transporte na promoção da concorrência no setor de gás natural como um todo, o colocou como tema central da lei 11.909. A atividade de transporte de gás natural, assim como as demais atividades de rede, possui características que diferenciam e condicionam a dinâmica dos investimentos nesse segmento. Em termos econômicos, a elevada especificidade[1] dos ativos associada à racionalidade limitada e ao comportamento oportunista dos agentes condicionam elevados custos de transação (MAKHOLM [2006, 2007, 2009], CODOGNET [2006] e COLOMER [2010]), que na ausência de garantias regulatórias, impõem elevados riscos aos investimentos. São Esses elevados custos de transação, traduzidos em elevados riscos, é que explicam a tendência da indústria de gás natural em integrar-se verticalmente.

Nesse contexto de especificidade da indústria de gás, a lei 11.909 buscou definir uma estrutura regulatória que incentivasse a entrada de novos agentes privados no segmento de transporte a partir da redução dos custos de transação (riscos) associados aos contratos de capacidade. De fato, a lei supracitada traz inovações regulatórias que reduzem grande parte dos riscos associados aos novos investimentos em ativos de transporte. Contudo, a incompletude da reforma, que manteve a estrutura industrial (market design) do setor de gás natural inalterada, impede que a redução dos custos de transação (riscos) se transmita de forma simétrica e homogênea para todos os agentes. Em outros termos, a estrutura industrial herdada do monopólio estatal cria uma grande assimetria de custos de transação entre a empresa estabelecida (Petrobras) e as empresas entrantes, de forma que as mudanças regulatórias trazidas pela nova lei mostram-se incapaz de estimular a entrada de novos agentes.

Inovações Regulatórias e Seus Impactos Sobre os Custos de Transação

Segundo Colomer [2010], as principais inovações regulatórias, trazidas pela lei 11.909, que contribuem para a redução de parte dos custos de transação são o estabelecimento da concessão como regime jurídico da atividade de transporte, a adoção de mecanismos de concurso aberto (chamada pública) com a assinatura de termos de compromisso, a regulação do livre acesso, a definição e limitação do escopo de atuação de cada agente do poder público e a consolidação jurídica do arcabouço regulatório.

O regime de concessão[2] desfruta de uma segurança jurídica maior do que o regime de autorização, o que faz dele um instrumento jurídico mais adequado para as atividades que exigem elevados investimentos em ativos específicos. Nesse sentido, a garantia do equilíbrio econômico e financeiro, o estabelecimento de contratos padronizados e a definição em lei dos direitos e deveres das empresas de transporte de gás natural reduzem os espaços para comportamentos oportunistas tanto por parte dos carregadores quanto por parte dos órgãos do governo. Nesse sentido, a mudança de regime jurídico trazido pela lei 11.909 tem o potencial de reduzir os custos de transação associados aos investimentos em ativos de transporte, estabelecendo maiores garantias[3] sobre o retorno do capital investido.

No que se refere ao novo mecanismo de alocação primária de capacidade, o dimensionamento prévio da demanda por capacidade e a exigência de assinatura de um termo de comprometimento pelos carregadores interessados na nova capacidade reduz os riscos de comportamentos oportunistas por parte dos carregadores. Isto é, o comprometimento prévio evita que, em condições de livre acesso, haja uma migração de carregadores dos gasodutos pioneiros, que naturalmente apresentam custos mais elevados [Colomer [2010] p. 48] para os gasodutos entrantes, comprometendo a recuperação do investimento realizado pela empresa pioneira.

Outros dois fatores de redução dos custos de transação trazidos pelo mecanismo de alocação primária da capacidade de transporte são a definição da tarifa máxima que poderá ser cobrada pelo transportador e a redução dos custos de negociação dos contratos de capacidade. O dimensionamento prévio da demanda permite que os potenciais investidores tenham o conhecimento ex ante das condições tarifárias enquanto que o processo de chamada pública elimina a necessidade de negociação da capacidade primária de transporte de forma bilateral com cada carregador.

Por fim, a contratação prévia da capacidade em bases firmes facilita o processo de financiamento através de mecanismos de securitização que permitam utilizar os contratos de recebíveis como garantias de contratos de financiamento.

No caso da regulação do livre acesso, o estabelecimento de regras e diretrizes, dos tipos de serviços que poderão ser ofertados pelo transportador e da tarifa a ser cobrada por cada serviço, estimula não só a competição no mercado de capacidade como também fornece as garantias necessárias ao investimento em novos gasodutos.

Em relação à definição dos espaços de atuação dos órgãos públicos, a delimitação do escopo de atuação dos diferentes agentes responsáveis pela regulação, planejamento e fiscalização da indústria de gás natural tem o potencial de reduzir o risco regulatório[4]. Em outras palavras, a definição do espaço de atuação de cada entidade pública reduz as chances das forças do Estado de atuarem de forma oportunista.

No que se refere à consolidação jurídica do arcabouço regulatório da indústria de gás, a lei 11.909, ao substituir as portarias e resoluções da ANP (instrumentos jurídicos precários e de fácil revogação) permite que o arcabouço regulatório da indústria de gás natural desfrute de uma maior estabilidade jurídica.