Irlanda: além do ajuste fiscal

Por Ana Claudia Alem e Jose Antônio P. de Souza, no “Valor” de 12/02/2007

Na discussão sobre como acelerar o PIB brasileiro é inevitável a comparação com países de melhor desempenho. Tem sido recorrente a citação da aceleração do crescimento irlandês entre 1991 e 2001 como exemplo de expansão promovida principalmente por um forte ajuste fiscal. Este artigo questiona esta interpretação. O desempenho do “Tigre Celta” realmente impressiona. O desemprego do país caiu de 16,3% da população economicamente ativa em 1988 para 10,3% em 1997 e para 4,3% em 2000. O PIB teve um crescimento médio real anual de mais de 6% de 1991 a 2001. Na época de maior aceleração, de 1994 a 2000, a taxa média real anual de crescimento foi ainda mais alta, de cerca de 9%.

O boom de crescimento que marcou a Irlanda a partir de meados dos anos 1990 decorreu da combinação de uma série de fatores positivos. As evidências mostram, entretanto, que a brilhante performance econômica não decorreu de uma política de contenção fiscal. Destacou-se a combinação virtuosa de políticas de rendas com uma ativa política industrial que visava à estabilidade macroeconômica e ao aumento da competitividade da economia. Além disso, a Irlanda favoreceu-se em grande medida dos recursos recebidos do Fundo de Desenvolvimento Regional da União Européia.

No front macroeconômico, em 1987, o lançamento do Programa para a Recuperação Nacional (PNR) – o primeiro de cinco pactos sociais sucessivos – foi o ponto de partida para recuperação posterior. À época o país passava por uma séria crise econômica, marcada por altos níveis de dívida e déficit públicos, estagnação dos investimentos e do PIB, e elevado desemprego.

Os principais objetivos do PNR foram: restabelecer um ambiente macroeconômico favorável ao crescimento – enfatizando a importância da redução da dívida pública, bem como a manutenção de uma taxa de câmbio competitiva; promover um aumento da competitividade da economia irlandesa, com especial ênfase aos setores comercializáveis da economia; e, diretamente associado ao anterior, reduzir a tributação sobre a renda, simultaneamente à promoção de um aumento da base tributária.

O acordo feito em conjunto entre o governo, empresários e sindicatos de trabalhadores implicava uma fixação dos reajustes salariais para os três anos cobertos pelo programa. Em troca, o governo se comprometia a reduzir os impostos de forma a aumentar a renda disponível. O governo também se comprometia a manter estáveis os benefícios sociais.

Havia, obviamente, uma preocupação com o controle dos gastos públicos. Mas não se pode dizer que o saldo final tenha sido uma política fiscal restritiva, já que, simultaneamente ao corte dos gastos públicos, havia a redução dos impostos. A evolução real dos gastos públicos mostra que apenas nos anos de 1988 e 1989 ocorreu uma queda dos gastos correntes do governo. Nos anos seguintes houve um contínuo crescimento real destes gastos, mas o importante a destacar é que cresceram abaixo do PIB, o que garantiu uma redução considerável da participação das despesas correntes do governo no produto: esta chegou a ser da ordem de 50% do PIB em 1983, caindo para 26% do PIB em 2001.

Na Irlanda, o forte crescimento da economia viabilizou o ajuste fiscal, pois é bem mais fácil realizá-lo em uma economia em crescimento acelerado

Como se vê, o ajuste da participação dos gastos públicos no produto na Irlanda partiu de um patamar inicial extremamente elevado. As altas taxas de crescimento do PIB também levaram a uma redução acelerada da relação dívida pública/PIB: de 96% em 1983, para 31% em 2001. Vale destacar que alguns cortes de gastos públicos foram compensados em larga medida pelas transferências de recursos do Fundo Regional de Desenvolvimento (FRD) da União Européia à Irlanda, que viabilizaram, principalmente, os investimentos em infra-estrutura, essenciais para o aumento da competitividade da indústria irlandesa. Os repasses do FRD, normalmente omitidos nas análises correntes do sucesso irlandês, foram expressivamente elevados de 1991 a 2001, atingindo o máximo de 1,4% do PIB em 1992 e uma média de 0,8% do PIB no período.

A evolução dos juros também contribuiu para a melhora das contas públicas: tanto diretamente, pela redução das despesas financeiras, quanto indiretamente, ao favorecer um crescimento mais rápido do PIB. É clara a tendência declinante dos juros reais a partir dos anos 1990. Entretanto, vale ressaltar que esta queda não esteve associada a um prévio ajuste fiscal do setor público. Esteve, sim, associada a fatores exógenos resultantes da maior integração da Irlanda na União Européia e do ciclo de alta liquidez internacional.

Em relação à política industrial, a adoção de medidas para atração de Investimento Externo Direto (IED) transformou a Irlanda em algo próximo de uma zona franca para as grandes empresas americanas de software. Além da cobrança dos impostos mais baixos da União Européia – de cerca de 10% -, outra vantagem importante eram os baixos custos da mão-de-obra em relação aos outros países europeus. Houve um forte crescimento da produtividade e a tendência de redução real dos custos do trabalho na Irlanda, de 1980 a 2004. A evolução da taxa de câmbio também foi importante fator para o aumento da competitividade da Irlanda: ao longo dos anos 1980 até 1998 (antes da adoção do euro), a moeda irlandesa manteve-se expressivamente depreciada em relação ao dólar.

Podemos tirar muitas lições do sucesso irlandês, mas destacaremos duas. Como vimos, o ajuste fiscal prévio como determinante do crescimento não é uma delas. Uma primeira lição diz respeito à importância da implementação de políticas públicas expansionistas articuladas com o setor privado, visando um desenvolvimento sustentável a longo prazo. Nenhuma novidade: é a “velha e boa” política keynesiana.

Uma outra lição, que a experiência dos EUA já havia demonstrado, é que é muito mais fácil fazer o ajuste fiscal em uma economia em crescimento acelerado. Foi o forte crescimento da economia irlandesa que viabilizou o ajuste fiscal do governo e não o contrário. Quando se recebe recursos extraordinários, como os da União Européia, melhor ainda. Na impossibilidade de ser presenteado com recursos como estes, resta ao Brasil observar, com a devida atenção as verdadeiras lições da experiência irlandesa.

Ana Claudia Alem é economista do BNDES e co-autora do livro “Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil”, editora Campus. Jose Antônio Pereira de Souza é economista do BNDES.

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