O que dificulta no Brasil é a existência de fragmentação partidária

Criar um partido político no Brasil é fácil. Essa é a conclusão à qual se chega ouvindo o procurador regional eleitoral de São Paulo, André de Carvalho Ramos, falar sobre a inexistência de uma cláusula de barreira e de qualquer punição para o mandatário que muda de partido. Ele critica a  fragmentação partidária, consequência da facilidade de criar partidos políticos no país.

Os países que aceitam essa “ampla liberdade partidária”, diz ele, contam com cláusulas de barreira ou com a exigência de número mínimo de votos para conseguir uma cadeira, “que é uma cláusula de barreira disfarçada”. Em entrevista à revista eletrônicaConsultor Jurídico, o procurador afirma que um dos maiores problemas da eleição são o voto às cegas, relacionado ao coeficiente eleitoral, e a infidelidade partidária.

Ramos defende que partidos só poderiam ser criados, se apresentassem propostas diferentes dos demais. “Se temos coligação proporcional, então essas diferenças não existem. No país, ocorre simplesmente uma acomodação de interesse para criar tantos partidos”, afirma.

Ele é defensor de uma ideia que começa a ganhar corpo entre juristas: a do voto facultativo. No entanto, alerta: é recomendável fazer antes uma reforma política, de forma a se evitar o esvaziamento das seções de votação. “Essa é uma reflexão que deve ser feita dentro da perspectiva de uma ampla reforma política que talvez leve ao fortalecimento de partidos ou a aceitação de listas avulsas”, introduz. Em seguida, arremata: “O que eu posso dizer é que é uma tendência das grandes democracias acabar com o voto obrigatório”.

O país passa hoje pela segunda eleição com a vigência da Lei da Ficha Limpa, mas o desafio continua o mesmo: agir dentro do prazo legal. Pela norma, a partir da data do registro da candidatura, as procuradorias têm cinco dias para propor as ações contra os candidatos aspirantes ao cargo público, isso é, ações contra os “fichas sujas”.

O procurador aponta que, em 2012, o país teve 85 mil candidatos na eleição e aproximadamente 350 candidatos cujo registro foi indeferido com base na Lei da Ficha Limpa. Com a norma, o candidato deve se preocupar com a vida pregressa e com as consequências de ignorar a legislação e as exigências eleitorais. “A Ficha Limpa tem um efeito claro prático que é barrar efetivamente esses fichas sujas, mas, do meu ponto de vista, tem um efeito virtuoso ao longo do tempo que é chamar a atenção das exigências de uma candidatura”, afirma.

André de Carvalho Ramos é experiente em matéria eleitoral. Desde 2010 atuando com exclusividade na área, foi procurador auxiliar, vice-procurador eleitoral e está no segundo mandato como procurador regional eleitoral do estado. “Vim da área dos Direitos Humanos com a intuição que parte importante da não implementação de direitos no Brasil diz respeito ao Direito Eleitoral”, defende.

É autor de várias obras, a maioria relacionada a Direitos Humanos, entre elas o Curso de Direitos Humanos; Teoria Geral dos Direitos Humanos na Ordem Internacional e Direitos Humanos na Integração Econômica. Atua como professor e livre-docente de Direito Internacional e do Programa de Direitos Humanos da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. É livre-docente e doutor em Direito Internacional pela mesma faculdade. Ramos fica no cargo até 2016.

Leia a entrevista:

ConJur – O Ministério Público interfere demais nas eleições?
André de Carvalho Ramos – Não. O Ministério Público provoca o Judiciário, por isso que essa Justiça Eleitoral é indispensável. As cassações de prefeitos e vereadores ocorreram porque foram provados casos gravíssimos. Permitir que alguém que alterou o resultado das urnas de modo ilícito permaneça no poder é um grave atentado à democracia. Isso estimula novas anulações da regra eleitoral. O esforço do Ministério Público Eleitoral é, cada vez mais, ter transparência e obter informações que a sociedade clama. A Lei da Ficha Limpa veio de iniciativa popular, e mais interessante, foi aprovada, em unanimidade, pelos partidos. Então os políticos nos apoiam, mostrando que quem comete ilegalidade é uma pequena fração. Para os bons políticos, a atuação do Ministério Público e da Justiça só é benéfica.

ConJur – Há um exagero na imputação de atos por improbidade administrativa? 
André de Carvalho Ramos – Se compararmos o número de gestores públicos do Brasil, em que 30% do PIB brasileiro é gasto na máquina pública, com os casos de agentes condenados por improbidade, ou número de ações de improbidade promovidas não destoa. Precisamos comparar com a realidade brasileira. A intervenção do Estado é muito forte na nossa economia, o que faz com que vultosos recursos sejam geridos e com base em princípios do Direito Administrativo brasileiro, porque são realmente muito severos. Eu entendo não ser um exagero.

ConJur – Existe mais corrupção hoje do que no passado? 
André de Carvalho Ramos – Não. Mas eu entendo que hoje há mais órgãos de controle, tem o Ministério Público, tem alguns instrumentos previstos na legislação, tem dependência que possibilita a interposição de ações. Muitas vezes, o próprio poder executivo se estrutura e consegue detectar fraudes e desvios.

ConJur –  Qual é o perfil dos candidatos de hoje do Brasil? O que a Lei da Ficha Limpa mostrou em relação a moralidade pública? 
André de Carvalho Ramos – A Ficha Limpa é um farol, um norte. Em 2012, o país teve 85 mil candidatos na eleição e aproximadamente 350 candidatos cujo registro foi indeferido com base na Ficha Limpa. Então não é muito. Com a Ficha Limpa, o candidato tem de se preocupar com a sua vida pregressa. O gestor agora se preocupa também com as consequências de ignorar a legislação. Ocorre a inelegibilidade, porque rejeição de contas é irregularidade insanável e configura ato doloso e improbidade administrativa, imposição do TSE. A Ficha Limpa tem um efeito prático que é barrar efetivamente esses fichas sujas, mas, do meu ponto de vista, tem um efeito virtuoso ao longo do tempo que é chamar a atenção das exigências de uma candidatura.

ConJur – Deveria existir uma cláusula de barreira para limitar o número de partidos políticos no Brasil? 
André de Carvalho Ramos – É possível pensar de maneira comparativa e verificar que em vários países do mundo há uma ampla liberdade partidária, só que essa liberdade vai gerar naturalmente a permanência de alguns partidos ou a vida extra parlamentar de outros. O que dificulta no Brasil é a existência de fragmentação partidária, porque é muito fácil criar partido; a lista de apoiamento são pessoas que sequer comungam de uma mesma ideologia, é um título de eleitor que se pede e há uma comprovação administrativa.

É lícito dizer que a criação de partidos no Brasil é facilitada. Não existe cláusula de barreira, não há sequer punição para que o mandatário saia de um partido e vá para um novo partido. Ao mesmo tempo, não temos o que normalmente países que aceitam essa ampla liberdade partidária, que é ou a cláusula de barreira como existe na Alemanha, ou simplesmente gerando uma divisão, um número mínimo de votos para que você consiga uma cadeira só, que é uma cláusula de barreira disfarçada. Nós não temos uma cláusula de barreira efetiva no Brasil porque o Supremo considerou inconstitucional e nós temos ainda a possibilidade de coligação proporcional, então estimulamos a fragmentação de partidos e essa fragmentação estará mimetizada no parlamento. O que em alguns países do mundo não acontece.

ConJur – Como a Justiça Eleitoral pode ser mais ágil para julgar a candidatura de políticos que tem chance de serem cassados depois de serem eleitos?
André de Carvalho Ramos – Essa é uma questão de tensão entre a ampla defesa e o contraditório. A lei fala que as ações cassatórias devem ter o seu trânsito em julgado em um ano, mas é óbvio que esse prazo é muito difícil, até porque há recursos que demoram. Nas eleições gerais fica mais condensado, porque os julgamentos de todas essas ações cassatórias são do Tribunal Regional Eleitoral e depois com recurso ao Tribunal Superior Eleitoral. Mas efetivamente precisamos avançar bastante nisso e dar prioridade a essa questão.

ConJur – A Justiça Eleitoral precisa de mais juízes?
André de Carvalho Ramos – Existem tribunais com apenas sete juízes que foram pensados para uma época de uma intervenção administrativa em 1988, e 25 anos depois eles se comportam como tribunais com uma forte característica jurisdicional. O TRE de São Paulo é o maior colégio eleitoral do país, com cerca de 32 milhões de eleitores, o dobro do segundo maior colégio, que é Minas Gerais. O TSE tem só seis ministros. Eu compreendo que a celeridade é uma preocupação, mas o desejo das eleições limpas gera a necessidade de punir quem viola a lei, e a punição no Brasil tem que ser feita com o devido processo legal e o contraditório. Ao todo, são 425 zonas eleitorais no estado de São Paulo, 600 municípios; então como exigir que tudo isso esteja com trânsito em julgado em um ano, no caso de eleições gerais, só com sete juízes? Eu não vejo a população diminuir o seu desejo por mais lisura, transparência, ao contrário; há projetos para que as eleições sejam o mais justas o possível, então isso vai ter que gerar uma reflexão sobre a estrutura da Justiça Eleitoral.

ConJur – O Brasil precisa da reforma política? O que o doutor acha das propostas?
André de Carvalho Ramos – O sistema eleitoral brasileiro merece reflexão, mas devemos analisar aquilo que se espera de um Direito Eleitoral contemporâneo. O Direito Eleitoral na democracia serve para transformar a vontade do eleitor em mandatos, se tem dificuldade nisso, ele merece reforma. Hoje há o problema do voto às cegas, você vota em uma pessoa e elege outra. Um segundo ponto é a infidelidade partidária. Em 2012, propusemos as ações de infidelidade partidária. O partido tem que propor a ação e, se o partido se fizer inerte por 30 dias, cria-se para os próximos 30 dias subsequentes a legitimidade subsidiária do suplente ou da Procuradoria Regional Eleitoral. Então a procuradoria entrou com várias ações, mas nitidamente há um número muito grande dessas infidelidades.

A democracia do país é partidária, não há candidatura avulsa. Ao mesmo tempo, sabemos o que é impedido. O fato do eleitor votar em um candidato e eleger outro, porque, em tese, está votando na coligação proporcional, que é o chamado voto às cegas, gera uma distorção.

ConJur – Há tantas visões de mundo distintas no Brasil, ou a existência dessa multiplicidade de partidos é gerada pelo Direito Eleitoral?
André de Carvalho Ramos – Eu não acho que temos 32 propostas diferentes para o Brasil. O que existe é uma legislação que estimula a fragmentação. Para o partido político existir, é preciso apresentar propostas distintas dos demais. Se nós temos coligação proporcional, então essas diferenças não existem. No país, ocorre simplesmente uma acomodação de interesse para criar tantos partidos.

ConJur – Por que o doutor escolheu atuar na Justiça Eleitoral?
André de Carvalho Ramos – Toda minha atuação é na área de Direitos Humanos. Eu fui procurador regional do direito do cidadão no estado de São Paulo, dou aula na USP em Direitos Humanos. Eu vim da cidadania, dos Direitos Humanos, justamente com a intuição que parte importante da não implementação de direitos no Brasil diz respeito ao Direito Eleitoral. É preciso verificar o porquê de tanta dificuldades de mudança em algumas áreas do Brasil. E isso merece algumas reflexões sobre fidelidade partidária, como é feita a divisão das circunscrições no Brasil e qual é o papel efetivamente da chamada lista aberta.

ConJur – Uma de suas preocupações quando assumiu o cargo de procurador foi tentar garantir o cumprimento das cotas por gênero em relação ao total de candidatos registrados por partido. O que foi já foi feito nesse sentido?
André de Carvalho Ramos – Nesses dois anos de mandato, nós nos pautamos pela defesa das ações afirmativas de gênero. Em 2012, tivemos uma audiência pública sobre a chamada cota de sexo. A norma que diz que os partidos políticos devem ter no mínimo 30% de um sexo só foi implementada nas eleições de 2012 e hoje a sanção no caso de descumprimento é gravíssima. A cota só é aplicada para as chapas proporcionais e se o partido não cumpre, a chapa cai. Em geral, o gênero feminino é o sub-representado e em São Paulo nós tivemos 32% de representação feminina nos partidos; então cumprimos, mas ocasionalmente em alguns municípios não cumpriram e a chapa caiu.

ConJur – Cinco porcento da propaganda partidária deve estar associada à difusão e à participação feminina na política. Como é feita a fiscalização?
André de Carvalho Ramos – A fiscalização é muito difícil, porque, em geral, os partidos têm 20 minutos de propaganda partidária. É preciso acompanhar todas as campanhas que podem ser diferentes em cada cidade. A primeira vez que eu chamei um assessor para mostrar como a fiscalização deveria ser feita, ele me olhou como se eu tivesse falando para ele nadar daqui até a África. Obviamente, é muito difícil. A primeira condenação aconteceu em 2012 pelo Tribunal Regional Eleitoral em São Paulo.

ConJur – Qual é a punição dos partidos?
André de Carvalho Ramos – Os partidos perdem cinco vezes o tempo desvirtuado na campanha eleitoral. Todas as ações foram promovidas pela Procuradoria e quem é co-legitimado também é o partido, ou seja, há momentos em que a atuação de um ente imparcial, independente, é indispensável.

ConJur – O período eleitoral impõe uma série de restrições para a administração pública. Como evitar que isso não seja um empecilho para o funcionamento do Estado?
André de Carvalho Ramos – É preciso fazer uma ponderação entre os diversos valores envolvidos. De um lado, a máquina funciona e tem que funcionar os quatro anos, mas, por outro lado, também temos de evitar que a máquina seja apropriada para a defesa de uma candidatura. Essas restrições não são, em hipótese alguma, grandes embaraços, ao contrário, restrições em relação à publicidade institucional no período dos três meses são o mínimo. Quanto às restrições envolvendo gastos de publicidade que tem que acompanhar a média e a vedação na participação de inauguração, tendo em vista que é ambiente de reeleição, estão bem razoáveis.

O Direito Eleitoral estabeleceu algumas restrições, mas que não são um empecilho. Discute-se ainda que deveria ter alguma melhoria, algum implemento nessas restrições. A minha preocupação hoje diz respeito à conduta vedada, ao abuso, ao uso de servidor público durante o expediente na campanha, desvirtuamento da publicidade institucional… Essa é a nossa preocupação da chamada queimada de largada, que é esse momento em que sequer a propaganda é permitida.

ConJur – Como evitar que as restrições à campanha antecipada não ofendam a liberdade de imprensa e de expressão?
André de Carvalho Ramos – O objetivo da proibição da propaganda antecipada é ter um marco claro para que todos possam partir do mesmo ponto. A liberdade de expressão do candidato e da população em geral não é afetada. O que podemos refletir é se esse desejo do legislador em fixar a campanha em três meses tão somente atingiu o objetivo que é de reduzir os gastos em campanha, porque os gastos são altíssimos e não há lei que tenha estabelecido limite. A lei nunca foi editada e enquanto ela não existir, cada um estabelece o seu próprio limite.

ConJur – A lei teria impacto na liberdade de expressão?
André de Carvalho Ramos – Não é uma questão de liberdade de expressão, mas uma questão de igualdade e entendo que talvez não geraria grande impacto a mudança do marco. Como órgão de fiscalização do estado independente, é óbvio que eu tenho o dever de interpor ação contra campanha antecipada e fiz de vários políticos. Entrei com várias ações, inclusive de desvirtuamento de propaganda partidária, até porque a propaganda partidária é paga com dinheiro público e a propaganda eleitoral antecipada não serve para a promoção pessoal. Não vejo, então, nenhuma restrição de liberdade de expressão.

ConJur – E quanto à liberdade de imprensa?
André de Carvalho Ramos – Também não. A procuradoria tem uma interpretação sempre para valorizar a liberdade de expressão.

ConJur – Como a Justiça Eleitoral vai monitorar as manifestações via internet?
André de Carvalho Ramos – A internet é regida pela Lei Eleitoral desde 2009. O vetor inicial é a liberdade na rede, mas essa liberdade, tal qual no mundo real, tem limites que envolvem os outros direitos, como a igualdade. Veda-se a campanha antecipada também no mundo virtual. O que a legislação combate muito na internet é a manipulação da liberdade na rede, o uso dos perfis falsos, criação de sites somente para fim de caluniar e difamar.

ConJur – Como é feita a monitoração?
André de Carvalho Ramos – Agora vamos para a questão da implementação, que é o desafio não só no campo virtual, mas em todo Direito Eleitoral. Se não combatermos corrupção eleitoral não tem democracia. Então, não há como implementar a monitoração sem o apoio da sociedade. Por isso no site da PRE-SP há um link para receber as notícias de irregularidades e contamos com isso. Três procuradores auxiliares têm em suas funções combater as irregularidades no mundo virtual. Então não há como, pela grandeza da internet, dispensar o apoio da população.

ConJur – A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 130, da Lei de Imprensa, fala que “regulamentações à imprensa ferem a liberdade de expressão”; sendo assim, a Lei das Eleições é inconstitucional?
André de Carvalho Ramos – Eu entendo que são dois campos totalmente diferentes. A Lei de Imprensa nasce na ditadura militar, justamente para cercear a atividade da mídia. O Supremo decidiu que isso mostrava uma intervenção indevida nos meios de comunicação. Isso não quer dizer que não há a possibilidade, por exemplo, de obter por via judicial, algum tipo de responsabilização inclusive da própria mídia. O Supremo Tribunal Federal entende que na medida em que a liberdade de imprensa serve simplesmente como uma camuflagem para um abuso que viole a igualdade, viole a liberdade do voto, esses abusos podem ser punidos. Se o Supremo reconheceu e o TSE aplica o chamado abuso dos meios de comunicação, que só significa que ali não houve liberdade de imprensa, então, no fundo, eu acho que é uma falsa polêmica, já que a liberdade de imprensa é preservada.

ConJur – O ministro Dias Toffoli tem um perfil declaradamente mais liberal com as eleições e ele diz que a Justiça só deve intervir em último caso. O doutor concorda com isso?
André de Carvalho Ramos – Tudo depende da interpretação. O espaço da democracia vai ser ocupado justamente pelos políticos, pelos candidatos e pelos eleitores, esse é o espaço tradicional. Eu não questiono da afirmação que a  Justiça Eleitoral deve permitir o entrechoque de ideias, a comunicação com o eleitor, e então o seu convencimento ou não. O outro ponto é entender que a Justiça deve ficar inerte caso haja a violação à Justiça Eleitoral. É dever constitucional do Ministério Público eleitoral provocar a Justiça Eleitoral, cumprindo o seu dever básico que é assegurar que ela seja implementada. Tanto é que seria contraditório ter as regras do jogo e permitir que elas sejam violadas. Há outro espaço para a mudança das normas. O espaço é no próprio Congresso. Por isso eu tenho a maior tranquilidade quando entro com ações de propaganda antecipada, ações de desvirtuamento de campanha partidária, ou as ações eleitorais cabíveis. Em geral, essas leis foram aprovadas com unanimidade.

ConJur – O voto deve continuar sendo obrigatório?
André de Carvalho Ramos – Essa é uma reflexão que deve ser feita em conjunto, dentro da perspectiva de uma ampla reforma política que talvez leve ao fortalecimento de partidos ou a aceitação de listas avulsas, esse é o momento de discutir o chamado voto facultativo. O que eu posso dizer é que é uma tendência das grandes democracias acabar com o voto obrigatório. Se isso acontecer no Brasil, que seja dentro de uma estrutura diferente da que temos hoje.

ConJur – No caso de voto facultativo, corre-se o risco de haver o desinteresse nas urnas?
André de Carvalho Ramos – Essa mudança deve fazer parte da reforma eleitoral, que sirva para combater o que aconteceu em alguns países que é o absenteísmo das urnas. A reforma tem que atrair o eleitor, combatendo o voto às cegas, mostrando que o voto vale muito a pena.

ConJur – Os presos devem continuar impedidos de votar?
André de Carvalho Ramos – A universalização do voto atingiu no Brasil um padrão mundial extremamente adequado. Essa é mais uma das reflexões da reforma política. O voto do preso provisório é o início e precisamos acelerar a implementação que está na Constituição desde 1988. No estado de São Paulo, a primeira vez que um preso provisório votou foi em 2012. A minha proposta nesse biênio é, a cada eleição, ter um número maior de seções especiais. As vantagens de trazer o voto do preso provisório é o cumprimento do texto da Constituição e a universalização ampla. O sistema prisional brasileiro é um tema que precisa ser enfrentado e adequado aos parâmetros internacionais de direitos humanos. Isso eu entendo que é um dever óbvio constitucional brasileiro, e que o Brasil peca muito por ser um dos piores do mundo. Na área dos Diretos Humanos, entendo como muito importante combater esses temas invisíveis. Em uma democracia, o voto gera visibilidade das suas demandas.

ConJur – Como as campanhas podem ficar mais baratas?
André de Carvalho Ramos – Isso envolve financiamento público privado. Os gastos aumentaram, mesmo com algumas proibições que ocorreram no passado, porque não tendo limite geram-se outros modos de fazer o marketing político. Essas campanhas, cada vez mais vultuosas, favorecem muito o sistema eleitoral no qual há as chamadas listas abertas, o quociente partidário e é preciso lutar desesperadamente para ficar acima do seu colega de partido ou de coligação. As possibilidades de diminuição de gastos envolvem a reflexão sobre uma reforma política. O eleitor deve entender que campanhas mais baratas levam em geral a um acesso maior a candidaturas com mais igualdade e que faz com que o diferencial não seja o dinheiro, mas as propostas do candidato. O dinheiro só faz com que ele seja visto e se eleja. Se o sistema for construído para que a proposta seja mais valorizada, isso terá uma consequência indireta que será o barateamento das campanhas e com isso vai ter estímulos a candidaturas que estão fora de qualquer chance de vitória.

ConJur – As empresas podem doar para campanhas eleitorais ou o financiamento deve ser exclusivamente público?
André de Carvalho Ramos – Na minha experiência em Direitos Humanos, eu vejo que até que tenhamos um mundo ideal, pequenas conquistas são melhores do que aguardar por uma grande reforma política. Proibir as empresas de contribuir já é um avanço.

ConJur – Mas então o empresário não pode contribuir? 
André de Carvalho Ramos – Pode, como pessoa física. A democracia é feita com os indivíduos, não com a pessoa jurídica. É claro que a pessoa jurídica é um ente moral, é uma ficção que auxilia o capitalismo, mas não tem um papel que auxilie na democracia, tanto é que são os indivíduos que votam. Em relação ao financiamento público ou privado, não há como dar passo pequeno. Hoje o financiamento é misto. O próximo passo, se a tendência do Supremo for confirmada, é o financiamento privado por pessoa física. Esse é o passo que dá para dar. O passo seguinte é a busca da igualdade total, que as candidaturas não precisam se preocupar com questões financeiras, esse passo exige reforma.

ConJur – A Procuradoria Regional Eleitoral tem papel de protagonista nas eleições?
André de Carvalho Ramos – A atuação da procuradoria é muito importante na área eleitoral, porque a legislação permite a atuação de apenas dois atores que provocam o Poder Judiciário Eleitoral: de um lado, os políticos, candidatos, coligações e partidos, e, do outro, o Ministério Público Eleitoral. Então não há uma ação popular eleitoral, não há uma Ação Civil Pública, não há organizações não governamentais como consumidor. Nosso papel é extremamente importante, porque atuamos com independência e com imparcialidade. A sociedade civil vê justamente na nossa atuação esse equilíbrio, que não há de um lado nem aquelas ações sem lastro, que no jargão eleitoral é chamado “troca de chumbo”, entre os políticos e também não há aquela omissão de quem não entra com a ação porque teve a mesma conduta.