A modernização do setor elétrico brasileiro, por Ronaldo Bicalho

por Ronaldo Bicalho

A agenda real do setor elétrico no mundo hoje é definida a partir da transição energética, fruto da urgência do enfrentamento da crise climática. No caso desse setor específico, essa transição é sinônimo de descarbonização da matriz de geração de eletricidade, implicando em mudança radical da sua base de recursos naturais, com a retirada do seu pilar tradicional, que são os combustíveis fósseis.

Por outro lado, a agenda real do setor elétrico brasileiro hoje é definida a partir do esgotamento do seu modelo hidroelétrico tradicional, que impõe a configuração de uma nova matriz de geração de eletricidade e, portanto, de uma nova base de recursos naturais para o setor. Mudanças impostas pela perda do papel da energia hidráulica como pilar central de sustentação da base tradicional, fruto do esgotamento dos mecanismos clássicos de mitigação do risco hidrológico, resultante da perda de capacidade de regularização dos seus reservatórios.

Em ambos os casos, há transições radicais que envolvem mudanças profundas nas bases de recursos naturais que sustentam o setor elétrico aqui e no mundo, gerando, em consequência, transformações radicais no setor elétrico, tanto aqui quanto lá.

No caso brasileiro, a modernização do setor elétrico, presente na atual agenda de reformas do setor, defendida por autoridades e agentes do mercado, e sintetizada nas propostas de projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional (PLS 232 – Senado – e PL 1917 – Câmara), se constitui essencialmente na transição para o mercado.

Esse descompasso entre objetivos (transição energética e transição para o mercado) e temporalidades (a primeira é uma agenda contemporânea e a segunda é uma agenda de trinta anos atrás) justifica uma discussão mais cuidadosa sobre a adequação da agenda brasileira às grandes transformações que estão ocorrendo no setor elétrico no mundo e no Brasil.

A pergunta que se coloca é se essa modernidade é compatível com as agendas efetivas do setor elétrico no mundo e no Brasil e se essa modernidade brasileira consegue ser contemporânea e estar em consonância com a agenda do seu tempo e lugar.

Modernidade e setor elétrico

Ao longo do século XX, nada simbolizou mais a modernidade do que a energia elétrica. Como afirmam Beltran e Carré (BELTRAN; CARRÉ, 2019):

Durante muito tempo, a eletricidade foi o símbolo da modernidade, portadora de uma espécie de progresso técnico, cujo impacto nos estilos de vida foi absolutamente essencial. Esta modernidade se reflete no desejo de encorajar e promover o desenvolvimento e a penetração desta energia particular.

A forte associação simbólica entre energia elétrica e modernidade fez com que o acesso à essa forma de energia significasse acesso à modernidade. De tal forma que moderno, de fato, era ter acesso à eletricidade. Daí, as fortes pressões sobre as autoridades públicas no sentido de viabilizar esse acesso.

Em cada momento modernidade teve um significado associado ao desafio a ser enfrentado para garantir o acesso da sociedade à eletricidade.

Com Edison, a modernidade era a lâmpada. Com Tesla a modernidade era o sistema. Edison inventou a lâmpada e Tesla inventou o setor elétrico. O primeiro inventou um sistema de iluminação e o segundo inventou um sistema que garantiu, de fato, o tão desejado acesso à eletricidade. Mediante a abertura da gigantesca possibilidade de exploração de economias de escala de seu sistema centralizado, Tesla transformou um bem de luxo disponível para poucos em um insumo ao alcance de grande parte da população.

A icônica batalha dos sistemas, no nascimento da indústria elétrica, nada mais é do que uma feroz disputa sobre o significado da modernidade e do progresso nessa indústria naquele momento.

No pós-guerra, a modernidade era sinônimo de grandes escalas, interconexão, verticalização, monopólio regulado, custo de serviço e intervenção do Estado.

Nos anos 1990s, a modernidade significava competição, desverticalização, desregulamentação e desestatização.

A modernidade nos tempos de hoje é sinônimo de transição energética, descarbonização, sustentabilidade e resiliência.

Portanto, a modernidade teve diferentes significados ao longo do tempo, em função das diferentes circunstâncias de acesso à energia elétrica específicas a cada momento histórico. As respostas foram diferentes, face a diferentes questões colocadas por diferentes contextos temporais e locais. No entanto, a questão fundamental permaneceu em todos os momentos a mesma: Qual é a melhor forma de garantir o acesso da sociedade à eletricidade e, em consequência, à modernidade do seu tempo e lugar.

Como afirma Silva (SILVA, 2014), “contemporâneo é o que eu não posso deixar de ser, pertencendo à circunstância que me coube em sorte. Nada mais. (…) O que sinto quando me belisco para ter a certeza de que sou real, é o meu ser na sua circunstância: o meu ser no meu tempo.”

Enfim, posso escolher ser moderno ou não, mas não posso fugir da minha circunstância e da minha contemporaneidade.

Dessa forma, um setor elétrico pode escolher ser mais ou menos moderno, mas ele não pode deixar de ser contemporâneo e ignorar sua circunstância. Ele precisa responder às questões colocadas pelo seu tempo e lugar. Parafraseando Ortega e Gasset (ORTEGA Y GASSET, 1967), o setor elétrico é ele e sua circunstância, e se ele não a salva ele não pode salvar a si mesmo.

A modernidade extemporânea brasileira

As propostas de modernização do setor elétrico brasileiro defendida pelas autoridades e pelos agentes de mercado se sustentam em um pilar central que é a transição para o mercado e que, em grandes traços, significa: a mercantilização da energia elétrica (a eletricidade é uma mercadoria como outra qualquer) e a liberalização do mercado elétrico (o mercado elétrico é um mercado como outro qualquer).

A transição para o mercado não é uma novidade. Concebida e implementada a partir dos anos 1980s, em resposta à crise do setor elétrico no mundo no 1970s, essa proposta de reestruturação do setor elétrico já conta com uma vasta bibliografia sobre seus erros e acertos. Depois de quarenta anos de idas e vindas ao redor do mundo, não é possível olhar essa transição através de clichês simplificadores e característicos da ignorância natural dos seus primeiros passos há quarenta anos.

Complexidade e incertezas

Mercados elétricos são construções institucionais complexas. Como afirma Isser (ISSER, 2015), construir mercados eficazes é um processo de tentativa e erro no qual esses mercados vão evoluindo com o tempo. Nesse sentido, mudanças incrementais são mais efetivas do que mudanças radicais.

A crise da Califórnia de 2001 e o grande blecaute de 2003 nos Estados Unido exemplificam a complexidade e a incerteza envolvidas na transição para o mercado. No caso americano, as consequências desse reconhecimento fizeram com que essa transição perdesse muito do seu vigor.

Segundo Hirsh (HIRSH, 2013), em Outubro de 2000, no auge do consenso a favor da desregulamentação do mercado elétrico, 23 estados americanos avançavam na transição para o mercado. Em Agosto de 2002, a crise californiana havia reduzido esse número para 16. E o grande blecaute de 2003 também não ajudou.

O resultado segundo Hirsh (HIRSH, 2013):

Em suma, muita coisa mudou nos quinze anos desde o estabelecimento de um quase consenso dentro do sistema de serviços públicos com base nos princípios do mercado livre e menos regulamentação. Em vez de avançar com mais vigor em direção à competição no varejo e à escolha do cliente, muitos estados fizeram o oposto – recuando da desregulamentação e restabelecendo formas de supervisão governamental, embora nem sempre com resultados ótimos. O fervor ideológico que alimentou os esforços de desregulamentação, entretanto, desapareceu à medida que os experimentos na competição destacaram os abusos de negócios e a incapacidade dos governos de controlá-los com eficácia. (…) Parece que nenhum novo consenso entre as empresas elétricas surgirá tão cedo.

O resultado de tudo isso é que quarenta anos depois de ter sido criada a figura do produtor independente no Public Utility Regulatory Policies Act (PURPA) de 1978, o consumidor americano pode escolher o seu fornecedor de energia elétrica apenas em 17 dos 50 estados americanos e no Distrito Federal (ELECTRICCHOICE.COM, 2020).

Custos

A criação institucional de mercados elétricos exige a configuração de um extenso e complexo sistema de regras, normas e organizações que viabilize a operação e a expansão adequada desses mercados. Hansen e Percebois (HANSEN; PERCEBOIS, 2017) chamam a atenção para a inflação de regras estabelecidas pelo Estado para organizar o mercado elétrico. Thomas (THOMAS, 2016) lembra dos elevados custos para desenhar o mercado elétrico inglês e introduzir a concorrência. (…) Para continuar lendo o texto no Blog Infopetro, clique aqui.