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Do Brasilianas.org
Modelo de gestão melhora educação de estados
Por Bruno de Pierro e Murilo Roncolato
A recente divulgação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb/2009) apesar de apresentar, na maioria dos casos, resultados que superaram as metas estipuladas, deu início a uma série de questionamentos acerca dos critérios de avaliação e dos métodos de gestão da educação adotados nos estados. Dentre os estados com os melhores resultados estão Minas Gerais e Paraná. Ambos apostaram na gestão como estratégia para evoluir o desempenho de alunos e professores, garantindo índices acima do esperado.
Criado em 2007 pelo Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira), órgão vinculado ao MEC (Ministério da Educação), o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, o Ideb, tem por objetivo avaliar a situação da educação básica no país (que engloba desde 2007 o ensino fundamental e o médio), levando em consideração o fluxo escolar e as médias de desempenho nas avaliações. O índice possibilita ao Inep a sistematização de resultados sintéticos que podem ajudar o governo na especificação de metas educacionais para cada estado.
O indicador é calculado por meio dos dados provenientes do Censo Escolar, do Saeb (Sistema de Avaliação da Educação Básica) e da Prova Brasil. Participam da avaliação estudantes de 4ª e 8ª séries do ensino fundamental e da 3ª série do ensino médio. Numa escala que vai de 0 a 10, foi fixada pelo ministério a média 6 como objetivo a ser alcançado até 2021. Desta forma, efetua-se um diagnóstico do ensino brasileiro, o que contribui para a gestão da educação em todos os municípios, tanto do ponto de vista de infraestrutura, quanto pedagógico e tecnológico, priorizando o repasse de recursos aos municípios com pior desempenho.
Os rOs resultados do Ideb/2009 foram divulgados no último dia 1º de julho, em Brasília. Com relação às séries iniciais (1ª a 4ª série) do ensino fundamental, o país atingiu 4,6 pontos; para os anos finais (5ª a 8ª série), a nota foi 4,0 e, para o ensino médio, 3,6. Nos três casos, as metas estipuladas foram superadas em 0,4; 0,3 e 0,1 ponto, respectivamente.
No entanto, nas séries finais do fundamental e no ensino médio a taxa de crescimento não acompanha o ritmo das séries iniciais. Entre 5ª e 8ª série, o incremento no Ideb de 2007 para 2009 foi de 0,2 ponto. No ensino médio, o crescimento foi de apenas 0,1, acompanhando o ritmo de 2005 para 2007. Embora haja o crescimento, esta constatação é preocupante, pois oferece indícios de que ocorre uma desaceleração no processo de aprendizagem durante o percurso da Educação Básica.
De acordo com o presidente-executivo do movimento Todos Pela Educação, Mozart Neves Ramos, a diminuição da diferença entre o fundamental e o ensino médio depende de investimentos na formação e na valorização dos professores. “Nos anos finais da educação básica, começa a haver uma diversificação das disciplinas e aí falta professor tanto em qualidade quanto em quantidade”, apontou.
Recursos para o setor
Da mesma maneira que mostra uma evolução no patamar educacional do país, o Ideb/2009 evidencia a discrepância qualitativa entre estados e regiões dentro da federação. A avaliação do MEC apontou, por exemplo, nas séries iniciais (1ª a 4ª série) que tinha por meta atingir 4,2 pontos, a diferença de 2 pontos entre o primeiro (Minas Gerais, com 5,6) e o último colocado (Pará, com 3,6). Regionalmente, entre as mesmas séries, a diferença é de 1,5 ponto entre primeiro (sudeste, com 5,3) e último (norte, com 3,8).
Dentre os fatores que poderiam moldar esses dados e essas diferenças entre unidades federativas estão o orçamento dos estados e municípios e a gestão pelo poder público e escolas. Nos estados e municípios, por lei, o orçamento destinado à educação deve representar 25% dos impostos arrecadados, apesar de que alguns estados como São Paulo e Paraná alteraram legalmente essa porcentagem para 30%. Na esfera federal, esse valor chega a 18%. Juntos, esses valores representam cerca de 5% do PIB nacional.
Além disso, há o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), que complementa os gastos com Educação Básica, por meio da destinação de 20% dos impostos arrecadados pelos estados e municípios. Esse valor, somado aos dos demais estados mais Distrito Federal, dividido igualmente pelo número total de alunos resulta no “mínimo nacional”, atualmente de R$ 1.414,85, que é o piso orçamentário que todos os gestores públicos devem ter com os estudantes. Os estados que não atingirem esse mínimo, o governo federal injeta recursos a fim de equipará-los.
Em entrevista ao Brasilianas.org, a secretária de Educação Básica do Ministério da Educação, Maria do Pilar Lacerda, afirmou que a principal contribuição do índice é organizar a relação da União com todos os estados e municípios, privilegiando aqueles que apresentam índices educacionais mais frágeis.
Em 2007, quando foi divulgado pela primeira vez, a média do país foi de 3,8, sendo identificados 1.242 municípios abaixo deste índice nacional. “Procuramos esses municípios e criamos o Plano de Ações Articuladas, um instrumento pelo qual o município avaliava sua gestão, seu projeto pedagógico, a infraestrutura e a formação de professores”, relembra a secretária. A partir disso era possível diagnosticar pontos frágeis, locais, e, nesse sentido, direcionar trabalhos efetivos para mudanças na estratégia educacional. Hoje, este “grupo prioritário” é composto por 1.827 municípios que merecem atenção especial tanto com relação à assistência técnica, quanto no repasse de recursos.
Boas notas, boas gestões: casos de Minas e Paraná
Minas Gerais foi um dos estados que sofreu forte impacto pela crise fiscal no último ano, mas mesmo assim acumula um ótimo desempenho destacado pelo Ideb/2009. Das três classificações do Ideb, séries iniciais, séries finais e ensino médio, os mineiros têm a melhor nota na primeira e assume o terceiro lugar nas duas últimas. “É uma questão não muito complicada, não houve modelos mirabolantes de gestão. O ponto central é mobilizar todas as pontas do sistema com o recurso que temos”, diz a secretária de educação do estado mineiro, Vanessa Guimarães Pinto. O estado assumiu este ano o 15º lugar no ranking dos recursos previstos pelo Fundeb entre os demais estados, atingindo R$ 1.749,66 por aluno. Roraima, por outro lado, está há dois anos na liderança deste ranking orçamentário, com R$ 2.840,26 disponíveis para cada aluno, e atingiu no ano passado, apenas, a 16ª melhor nota no Ideb para séries iniciais, finais e a 12ª para Ensino Médio.
Minas, em relação à educação, soma dois sistemas na sua gestão. Um é o Simave (Sistema Mineiro de Avaliação da Educação), que engloba o Proalfa, que avalia a criança durante o processo de alfabetização, e o Proeb, que analisa o ensino básico de uma maneira geral. O outro sistema é o Estado para Resultados, que estabelece metas e dá notas de acordo com o desempenho a todas as secretarias do governo mineiro. Os objetivos fixados para educação são destinados de forma regional e as notas são dadas levando em consideração não apenas a avaliação da escola, mas também a da secretaria de educação (50%) e a da região em que ela se localiza. A secretária de educação mineira explica que as metas são usadas como instrumento de trabalho e aproximam os gestores, o que faz a qualidade crescer de maneira conjunta. “Quando você coloca que a escola ali é um problema não só dela, mas local, de toda uma região, aí o estado inteiro cresce. É a idéia de que é uma história coletiva, de que todos são responsáveis”.
O segredo em Minas, segundo a secretária, é a aproximação do estado com os municípios, o que permite maiores chances de universalização de acertos, coerência nas políticas pedagógicas escolhidas, no estabelecimento e cumprimento de metas. “As escolas aqui não recebem um índice para cumprir, há a proposta e elas dialogam com a gente para ver se a meta é ambiciosa demais ou de menos”. Após a identificação nominal de escolas e estudantes com baixos rendimentos, o estado contrata pessoal especializado que irá para dentro das escolas na tentativa de solucionar o problema, acompanhando individualmente os alunos.
A dinâmica da gestão entre esferas federal, estadual e municipal encontra dificuldades justamente por uma questão de proximidade territorial, confiança e também política. Vanessa Guimarães, secretária de educação, não utiliza o Ideb para a formulação das políticas educacionais do estado de Minas Gerais. “É um retrato importante, nacional, dá visibilidade, mas ele junta dimensões que julgamos díspares de um mesmo fenômeno”, justifica. Guimarães usa os mesmos dados só que de forma separada, o que segundo ela permite visualizar com clareza os problemas de cada escola.
Mudanças estruturais
Já no Sul do país, o caminho encontrado pelo Paraná para livrar o estado desse grupo e obter bons resultados no Ideb foi traçado a partir de reestruturações no modelo educacional. Até 2007, a Secretaria Estadual de Educação se configurava de modo fragmentado, no qual as instâncias administrativas do ensino fundamental e do ensino médio se mantinham divididas. A atual secretária de educação do estado, Yvelise Arco-Verde, explicou à reportagem que somente em 2007 foi possível colocar em prática um novo modelo de gestão, capaz de unificar políticas para os dois estágios de ensino e, ao mesmo tempo, definir eixos de ação que possibilitassem a organização de linhas distintas de trabalho, porém convergentes. “As discussões que antes ocorriam em dois departamentos – um de ensino fundamental e outro de ensino médio – começou a ser feita em apenas um, de educação básica”, conta Arco-Verde.
Logo em seguida, duas superintendências foram criadas com a finalidade de estabelecer claramente os limites de cada administração. Uma, responsável pela educação, passaria a se dedicar exclusivamente às políticas educacionais e assuntos referentes às questões pedagógicas, tecnológicas e estruturais da educação. E outra, dedicada aos assuntos administrativos e gerenciais, que vão desde matrículas e documentações, até infraestrutura.
Desta maneira, cada superintendência poderia trabalhar com problemas específicos, sem que, por exemplo, um entrave burocrático com relação à liberação de verba para a construção de uma escola interferisse no trabalho daqueles que se dedicam a um projeto tecnológico visando incrementar o processo de aprendizagem. A partir de tais mudanças, a política educacional do estado pôde ser fixada em quatro eixos de ação tendo em vista agrupar e executar os diversos programas de maneira eficaz. Trabalhos cujos objetivos são realizar a manutenção de patrimônios e a construção de escolas foram direcionados em um eixo, o de infraestrutura. A secretária paranaense destaca a importância de se configurar escolas que ofereçam, ao aluno, ambientes que respondam às questões pedagógicas mais atuais e, portanto, estejam abertas à novas propostas de ensino, não apenas às tradicionais. Daí a necessidade de se pensar a questão da infraestrutura sem deixar de lado a conscientização de que este departamento é intrínseco à relação aluno-professor em sala de aula.
Ajustes: conteúdo programático e valorização profissional
Outro eixo tratou de cuidar da valorização do profissional da educação. Segundo Arco-Verde, assim que assumiu a gestão, 70% do quadro eram terceirizados, e apenas 30% eram contratados efetivos. “Fizemos, então, cinco concursos públicos enormes para cerca de 15 mil vagas e recompusemos esse quadro; hoje, 90% dos professores são concursados”. O terceiro momento correspondia àquilo que deve ser ensinado nas escolas, chamado de práticas pedagógicas. “Parece óbvio que todos os professores devem saber o que ensinar, mas vimos que não era tão óbvio assim”, afirma. “Na realidade existe uma defasagem muito grande entre o que se pensava que o professor fazia, e o que ele faz de fato”, explica a secretária. Foi, então, refeita toda a proposta pedagógica, num período de seis anos. Discutiu-se com os professores o que deveria ser, de fato, ensinado em cada disciplina, o que entra no último eixo definido pela Secretaria, dedicado à gestão escolar. A dificuldade encontrada pelo estado foi fazer com que a escola funcionasse de forma harmônica, em consonância com as redes municipais, dentro dos novos princípios estipulados.
Contudo, o êxito verificado foi exatamente na consolidação do diálogo entre os departamentos. Arco-Verde acredita que há uma tendência, na cultura institucional do Brasil de se trabalhar de forma independente, cada um querendo fazer sua parte, de forma fragmentada. Isso, segundo a secretária de educação do Paraná, complica a execução de políticas públicas, pois contribui para o isolamento de programas de governo. “Para eu trabalhar com os transportes e com a merenda, por exemplo, eu preciso, necessariamente, saber quem é o aluno e como ele está aprendendo e lidando com a aprendizagem”, conclui.
A secretária de educação do Paraná ainda caracteriza a avaliação do Ideb como algo “muito básico”, uma base para que o estado crie suas próprias ferramentas e construa sua política local a partir dele. “É a primeira vez, no Brasil, que a gente trabalha com política de estado”, comemora Arco-Verde, “no sentido de organizar o país para se pensar o que se quer nele”.
A paranaense avalia como boa a articulação entre redes – municipal, estadual e federal –, no sentido de que aspectos de organização e gestão são discutidos em reuniões regulares. Mas credita o sucesso a atuação do Estado que atua como intermediário dessa relação, já que há, para ela, um abismo muito grande entre poder público nacional e o professor. Para ela, as diretrizes curriculares e a proposta pedagógica, definidas pelo governo para os municípios, ficariam sem direcionamento se não houvesse a intermediação do estado.
Já Vanessa Guimarães, secretária de educação de Minas, acha que o governo federal “faz exatamente o que pode fazer” pela Educação Básica: avalia a qualidade do ensino e injeta recursos. Assim como a secretária paranaense, Guimarães qualifica como “enorme” a distância entre governo federal e municípios e acredita que as intenções do governo de atuar diretamente nas escolas, sem a mediação do estado tende a não funcionar. “O município, até por coerência na gestão e proposta, segue a gente e não a União”.
Minas Gerais tem a peculiaridade de, além do grande número de municípios, manter 60% das escolas públicas na mão do estado, o que segundo a secretária, estrategicamente foi definitivo para a relação direta que há hoje entre as duas menores esferas federativas. Ou seja, a municipalização das escolas, no estado mineiro, foi baixa. O contrário aconteceu no Ceará, onde o estado hoje detém controle apenas sobre o ensino médio, lembra Vanessa Guimarães, e por isso “apresenta dificuldades para implementar suas políticas educacionais”. “Financeiramente a União é fundamental, mas ela não pode pensar em ser protagonista dentro de escolas nem em Minas, nem no Ceará”, conclui.
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