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do Blog do Vlad
A origem da lista tríplice para a escolha dos Chefes do Ministério Público
por Vladimir Aras
No século 19 não existia ainda um Ministério Público profissional, organizado em carreira. Os promotores públicos – nome que então se dava ao cargo – eram nomeados pelo governo imperial, na Corte, com sede no Rio de Janeiro, e pelos presidentes (agora “governadores”) nas antigas províncias (hoje chamadas Estados).
No Império, os promotores públicos eram nomeados a partir de uma lista trípliceproposta pelas Câmaras Municipais para exercerem suas funções por três anos. Em todas as cidades e vilas havia Câmaras, às quais competia o “governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas”, segundo a Constituição de 1824.
O procedimento de então não era uma inovação do Império. Remetia-se à forma pela qual eram escolhidas as autoridades coloniais, estando esta praxe, consolidada ao longo dos séculos, na origem remota das listas tríplices para a escolha dos procuradores-gerais de Justiça e, por extensão, do procurador-Geral da República (PGR). Estas autoridades são, na atualidade, respectivamente, os chefes dos Ministérios Públicos dos Estados e do Distrito Federal e do Ministério Público Federal.
Dizia o art. 36 do Código de Processo Criminal de primeira instância do Império do Brazil, aprovado pela Lei de 29 de novembro de 1832:
“Art. 36. Podem ser Promotores os que podem ser Jurados; entre estes serão preferidos os que forem instruidos nas Leis, e serão nomeados pelo Governo na Côrte, e pelo Presidente nas Provincias, por tempo de tres annos, sobre proposta triplice das Camaras Municipaes.”
Enquanto os promotores do Império eram assim nomeados, os procuradores da República, cargo criado logo após a proclamação da República, eram nomeados na forma prevista no art. 23 no Decreto 848, de 11 de outubro de 1890, segundo o qual:
“Art. 23. Em cada secção de justiça federal haverá um procurador da Republica, nomeado pelo Presidente da Republica, por quatro annos, durante os quaes não poderá ser removido, salvo si o requerer.”
Os Procuradores-Gerais eram ministros do Supremo
Na Primeira República, à luz do art. 58, §2º, da Constituição de 1891, o Procurador-Geral da República era sempre um ministro do Supremo Tribunal Federal. Dizia o art. 6º do Decreto 848, de 11 de outubro de 1890:
Art. 6º O Presidente da Republica nomeará um dos membros do Supremo Tribunal Federal para exercer as funcções de Procurador Geral da Republica.
Esta tradição também vem da fase colonial. O Promotor da Justiça da Casa de Suplicação, o maior tribunal do País, era escolhido entre os seus membros.
Lemos no Alvará de 10 de maio de 1808, que tratava da Casa de Suplicação do Brasil, com sede no Rio de Janeiro:
IV. A Casa da supplicação do Brazil se comporá além do Regedor que eu houver por bem nomear, do Chanceller da Casa, de oito Desembargadores dos aggravos, de um Corregedor de Crime da Côrte e Casa, de um Juiz dos Feitos da Coroa e Fazenda, de um Procurador dos Feitos da Coroa e Fazenda, de um Corregedor do Civil da Côrte, de um Juiz da Chancellaria, de um Ouvidor do Crime, de um Promotor da Justiça e de mais seis Extravagantes.
O denominado “Desembargador Promotor das Justiças da Casa da Suplicação” tinha, por exemplo, as atribuições de “promotor e fiscal” dos delitos de liberdade de imprensa, conforme o Decreto de 5 de junho de 1823.
Desde a criação do Tribunal da Relação da Bahia, em 1609 – que foi o primeiro tribunal do Brasil – já havia ali um Procurador dos Feitos da Coroa, que acumulava as funções de promotor da justiça sendo escolhido entre os dez desembargadores da Relação. Esta corte funcionou em Salvador, com homólogas no Rio de Janeiro e em São Luís.
Naquele período, o processo de seleção de magistrados era conturbado e podia dar lugar a nomeações que favoreceriam a corrupção e desmandos. Em O governo da Justiça e os magistrados no mundo luso-brasileiro, relata a historiadora Isabele Matos Pereira de Melo, com referência à carta enviada pelo desembargador Luís Salema de Carvalho a Marcos Rodrigues Tinoco em 27 de janeiro de 1656:
“Na documentação do Conselho Ultramarino, as informações sobre o processo de restabelecimento da Relação são praticamente inexistentes. Um dos poucos relatos do período foi emitido pelo desembargador Luís Salema de Carvalho. O magistrado observou que havia grande desconfiança em relação ao tribunal e emitiu severas críticas sobre o desembargador indicado para o ofício de chanceler. Para Luís de Salema, o chanceler e os desembargadores da Relação da Bahia deviam chegar à capitania com o intuito de “defender os cordeiros dos lobos”, entretanto a monarquia tinha enviado “mais lobos para esfolarem os pobres”.
Também na Justiça Militar, o chefe do Ministério Público era recrutado entre os juízes auditores perante os quais atuava no Supremo Tribunal Militar. De acordo com o art. 30 do Decreto 14.450, de 30 de outubro de 1920, o “procurador geral será um dos auditores de 2ª entrancia, de livre escolha do Presidente da Republica. É o chefe do ministerio publico e o seu orgão perante o Supremo Tribunal Militar”. Tal redação se repete no Decreto nº 15.635, de 26 de agosto de 1922.
Somente em 1934, a mais alta hierarquia do Ministério Público republicano deixou de ser escolhida dentre os integrantes dos tribunais perante os quais oficiavam, como ocorria nos períodos colonial e imperial. Foi quando o art. 95 da Constituição passou a determinar que o Procurador-Geral da República seria de livre nomeação do presidente da República, com aprovação do Senado Federal, dentre cidadãos com os requisitos estabelecidos para os ministros da Corte Suprema.
A Lei Orgânica do Ministério Público Federal, aprovada pelo Decreto-lei 9.608, de 19 de agosto de 1946, determinava em seu art. 2º, § 1º, que o Procurador Geral, como chefe do MPF, exercia cargo em comissão, devendo a escolha recair em pessoa que reunisse “os requisitos exigidos para Ministro do Supremo Tribunal Federal”.
O PGR não seria mais um dos ministros do mais alto tribunal da República, mas continuava a ter os mesmos predicamentos que estes, o que é uma das razões históricas para a simetria de direitos e deveres desses duas magistraturas.
As listas tríplices no período colonial e no Império
Já em 1654, a composição do Tribunal da Bahia (Relação do Estado do Brasil) se fazia por lista tríplice, votada pelo Conselho Ultramarino, órgão ao qual cabia a indicação dos desembargadores a serem escolhidos pelo rei para servir nas possessões portuguesas de ultramar. “As listas tríplices de indicação para os lugares de letras nunca apresentam as razões que motivaram os votos em um dos candidatos”, diz Melo.
Criado em 1642, “por não haver no Reino de Portugal hum tribunal separado para se tratarem nelle os negócios” da Índia, Brasil, Guiné, São Tomé, Cabo Verde, Açores, Madeira e das demais terras coloniais, o Conselho Ultramarino funcionou em Lisboa até 1808, quando foi transferido ao Brasil. Cabia-lhe a administração da Fazenda, a decisão sobre o movimento marítimo e o provimento dos ofícios de Justiça e Fazenda.
O Conselho Ultramarino fiava-se em listas tríplices para preencher as mais importantes funções do governo metropolitano nas colônias. Sobre a indicação do 28º goverenador geral do Brasil (1690-1694), o historiador Evaldo Cabral de Mello conta: “Cirscunstância excepcionalíssima, Antônio Luís Gonçalves da Câmara Coutinho foi designado governador ‘sem consulta nem decreto’, ao arrepio da praxe de selecioná-los em lista tríplice do Conselho Ultramarino“ (in A fronda dos mazombos: nobres contra mascates: Pernambuco, 1666-1775. 2.ed. São Paulo: Editora 34, p. 70).
Segundo Ross Barwell, a seleção e a nomeação de oficiais régios para os mais altos cargos de governo das capitanias do Brasil dava-se mesmo por lista tríplice (in The Governors of Portugal’s South Atlantic Empire in the Seventeenth Century. PhD Dissertation, University of California, Santa Barbara, 1974).
Sobre o art. 36 do Código de Processo Criminal do Império de 1832, que manteve esse modelo de seleção para certos cargos judiciários do Brasil, que acabara de se tornar independente, Oliveira Viana registra que “O promotor público, o juiz municipal, o juiz de órfãos, embora nomeados pelo governo central, são, segundo o mesmo sistema, escolhidos numa lista tríplice, organizada pela câmara municipal, corporação eletiva e, por isso mesmo, sob a dominação imediata dos caudilhos fazendeiros.” (in Populações Meridionais do Brasil, 1920, p. 1087-1088).
Não há como discordar. O art. 33 do Código imperial determinava que “para a nomeação dos Juizes Municipaes as Camaras Municipaes respectivas farão de tres em tres annos uma lista de tres candidatos, tirados d’entre os seus habitantes formados em Direito, ou Advogados habeis, ou outras quaesquer pessoas bem conceituadas, e instruidas; e nas faltas repentinas a Camara nomeará um, que sirva interinamente.”
Seguramente, é em grande medida desse controle exercido pelas Câmaras Municipais, por sua vez dominadas pelos senhores de engenho e potentados locais, que surgiu o fenômeno das “leis para inglês ver”, as que eram sancionadas mas nunca cumpridas, na luta contra o tráfico humano e a escravidão ao longo do século 19.
Parte desse controle passou a ser minado com a reforma judiciária de 1841, que, para aumentar o poder do governo central, retirou competências do juiz de paz e as conferiu a uma nova autoridade: o chefe de Polícia, seus delegados e subdelegados. Segundo o art. 21 do Regulamento 120, de 1842, os chefes de Polícia deveriam ser diretamente nomeados pelo Imperador, dentre os desembargadores e juízes de Direito. Por sua vez, na forma do art. 25 desse decreto, os delegados e subdelegados eram nomeados pelo Imperador, na Corte, e pelos presidentes das Províncias, a partir de proposta dos chefes de Policia em lista tríplice, formada entre os juízes municipais, os juízes de paz, bacharéis ou outros cidadãos eleitores.
A lista tríplice no Ministério Público republicano
Na vigência da Constituição de 1946, a Lei 1.341, de 30 de janeiro de 1951, organizou o Ministério Público da União, estabelecendo que seus cargos, salvo os de Procurador-Geral, seriam providos em caráter efetivo e constituíriam uma carreira. Consolidaram-se o Ministério Público Federal, o Ministério Público Militar e o Ministério Público da Justiça do Trabalho e foi regulado o Ministério Público Eleitoral, já com o caráter híbrido que mantém até hoje.
Ao longo do século passado, o Ministério Público do Distrito Federal foi objeto de sucessivos diplomas legais, tanto na fase do Rio de Janeiro quanto na etapa de Brasília. Dele cuidaram o Decreto nº 9.263, de 28 de Dezembro de 1911 (reorganizou a Justiça do Districto Federal), o Decreto nº 16.273, de 20 de Dezembro de 1923 (reorganizou a Justiça do Districto Federal), o Decreto-lei 8.527, de 31 de dezembro de 1945 (Código de Organização Judiciária do Distrito Federal), a Lei 3.434, de 20 de julho de 1958 (Código do Ministério Público do Distrito Federal), e a Lei 3.754, de 14 de abril de 1960 (Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal) e o Decreto-lei nº 113, de 25 de janeiro de 1967. Seu procurador-geral era sempre de livre nomeação, modelo que só mudou com a Lei Complementar 75/1993.
No Ministério Público Militar, que foi sucessivamente regulado pelo Decreto 14.450, de 30 de outubro de 1920, pelo Decreto nº 15.635, de 26 de agosto de 1922, pelo Decreto-lei nº 925, de 2 de dezembro de 1938, pelo Decreto-lei 1.003, de 21 de outubro de 1969, entre outros diplomas, havia neste último uma curiosa previsão de lista tríplice. Segundo o art. 34 do Código da Justiça Militar, de 1938, “os promotores de primeira entrância serão nomeados dois terços dentre os advogados de segunda, tambem indicados em lista tríplice pelo Supremo Tribunal Militar, e um terço mediante concurso de provas, dentre os diplomados em direito, que tenham mais de dois anos de prática forense.”
Ao longo do século 20, a nomeação do PGR, já então indicado como chefe do MPF, cabia ao presidente da República, após aprovada a escolha pelo Senado Federal. Segundo a ideia de simetria entre as carreiras judiciárias em sentido amplo, o Procurador-Geral devia ser escolhido entre candidatos que preenchessem os requisitos para serem ministros do STF. No entanto, o PGR era demissível ad nutume respondia ao Ministro da Justiça.
Segundo o art. 3º, §4º, da Lei 1.341/1951, ao final do concurso público para as carreiras do MPU, formava-se uma lista tríplice com os candidatos de melhor classificação para que o ministro de Estado competente escolhesse um deles:
§ 4º Salvo quando inferior a três o número de candidatos habilitados, o Procurador Geral remeterá ao Ministro de Estado lista tríplice para cada vaga, obedecida a ordem de classificação no concurso, devendo a nomeação recair em um dos indicados.
Em observância ao art. 128 da Constituição Federal de 1946, os Ministérios Públicos dos Estados também passaram a ser organizados em carreira, acessível mediante concurso público:
Art 128 – Nos Estados, a Ministério Público será também organizado em carreira, observados os preceitos do artigo anterior e mais o principio de promoção de entrância a entrância.
A primeira Lei Orgânica Nacional dos Ministérios Públicos dos Estados foi aprovada somente nos anos 1980, sob a Constituição de 1969. O Ministério Público dos Estados deveria ser organizado em carreira e teria autonomia administrativa e financeira, dispondo de dotação orçamentária. Esta lei é um dos mais importantes marcos da evolução desta instituição. Ali estavam as bases do que viria a ser reconhecido em 5 de outubro de 1988.
Com a Lei Complementar 40, de 14 de dezembro de 1981 – data que ficou sendo o Dia Nacional da Instituição –, o Ministério Público passou a ser considerado instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, responsável, perante o Judiciário, pela defesa da ordem jurídica e dos interesses indisponíveis da sociedade, pela fiel observância da Constituição e das leis. Para garantir o cumprimento dessa missão, o art. 2º da LC 40/1981 listou a unidade, a indivisibilidade e a autonomia funcional como princípios institucionais do Ministério Público.
Conforme o art. 6º da LC 40/1981, o Ministério Público dos Estados tinha por chefe o Procurador-Geral de Justiça, nomeado pelo Governador do Estado, nos termos da legislação estadual. O chefe da instituição tinha então prerrogativas e representação de Secretário de Estado.
Embora timidamente, listas tríplices também aparecem na lei complementar 40/1981. Competia ao Procurador-Geral de Justiça designar o Corregedor-Geral do Ministério Público do Estado, dentre lista tríplice apresentada pelo Colégio de Procuradores. E era atribuição do Conselho Superior dos Ministério Público dos Estados indicar, em lista tríplice, os candidatos à promoção por merecimento.
Alguns Estados aproveitaram a franquia do art. 6º da LC 40/1981 e instituíram listas tríplices para a escolha de seus procuradores-gerais. Foi o caso de São Paulo.
Mediante o art. 6º da Lei Complementar Estadual 304, de 28 de dezembro de 1982, o Procurador-Geral de Justiça de São Paulo seria nomeado pelo Governador do Estado, com prerrogativas e representação de Secretário de Estado, para um mandato de dois anos, dentre uma lista tríplice integrada por Procuradores de Justiça. A lista tríplice seria elaborada mediante votação secreta pelo Colégio de Procuradores e remetida ao Governador do Estado.
O Ministério Público do Rio Grande do Sul seguiu o mesmo caminho. O art. 4º da Lei Estadual 7.669, de 17 de junho de 1982, estabelecia que o Procurador-Geral de Justiça seria nomeado pelo Governador do Estado, para um mandato de dois anos, dentre os membros do Ministério Público com mais de 10 (dez) anos de efetivo exercício na carreira e, no mínimo, 35 (trinta e cinco) anos de idade implementados até a data da posse, indicados em lista tríplice. A formação da lista tríplice dar-se-ia mediante voto secreto, podendo o membro do Ministério Público em efetivo exercício votar em até três nomes habilitados.
Portanto, a relativa simetria da maneira de designação dos chefes do Ministério Público Federal e dos procuradores-gerais dos Ministérios Públicos dos Estados foi rompida em 1981. Até então essas posições eram de livre nomeação pelo presidente da República ou seus ministros (no MPF, MPDFT, MPM e MPT) e pelos governadores dos Estados em relação a seus ministérios públicos.
De fato, de acordo com o art. 128, § 1º, da Constituição vigente, o Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente da República dentre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a recondução. Em linhas gerais, manteve-se o sistema vigente desde 1946, com a importante ressalva de que o PGR tinha de ser escolhido dentre integrantes da carreira do MPF.
Porém, conforme o § 3º do mesmo art. 128 da CF/1988, constitucionalizou-se a lista tríplice para os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios. Poderiam seus membros formar “lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral”, que são nomeados pelos respectivos Chefes do Poder Executivo, para mandatos de dois anos, permitida uma recondução.
No Ministério Público do Distrito Federal, a escolha na lista tríplice e a nomeação cabem diretamente ao presidente da República, conforme o art. 156 da Lei Complementar 75/1993. Mas os procuradores-gerais dos outros dois ramos do Ministério Público da União, o MPT e o MPM, são selecionados e nomeados pelo Procurador-Geral da República, a partir das listas tríplices oficiais formadas pelas duas carreiras, conforme os arts. 88 e 121 da referida lei.
A lista tríplice para PGR
A partir de 2003, a Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR), a cada biênio, passou a promover a formação de listas tríplices com os nomes dos membros do MPF mais votados pela classe, com submissão ao presidente da República.
Desde então, oito listas foram votadas pelos procuradores da República. Todas foram honradas por diferentes presidentes, mas o Ministério Público Federal continua sendo o único dos 30 ministérios públicos brasileiros que não tem um processo oficial de seleção a partir dessas trincas.
Embora a lista tríplice para a escolha do PGR pelo presidente não esteja expressamente prevista na Constituição, razões de simetria constitucional entre os ministérios públicos dos Estados e os da União justificam sua adoção. Repita-se: o MPF é o único ente que não a tem normatizada.
Não fosse apenas por um necessário paralelismo, é de ser ver que a unidade e a autonomia instucional reclamam a adoção de sistema de escolha semelhante aos dos 26 Estados e aos três outros ramos do MPU.
Diga-se também que a lista tríplice para PGR não viola a prerrogativa presidencialde escolher um membro da carreira do MPF que atenda os requisitos constitucionais. O campo de seleção presidencial é reduzido, é verdade, mas tal limitação do âmbito de escolha não se faz em proveito de corporativismo, mas pela saudável razão de poder-se designar para a cabeça do órgão uma liderança que encarne o ethos institucional, que defenda sua autonomia e que porte os valores positivos que ao Ministério Público cumpre defender.
Como ocorre desde 2003, tais listas tríplices para PGR vêm sendo respeitadas pelos sucessivos presidentes da República. É seguro dizer, portanto, que já se constituiu um costume constitucional para sua observância, costume este que resulta da reiteração do comportamento dos órgãos de soberania competentes, isto é, a presidência da República e o Senado Federal.
Vale conferir a explicação do procurador Emanuel Melo Ferreira sobre a natureza desta fonte do direito (in O costume constitucional e a eleição para Procurador Geral). Para completar, lembremos a lição do professor Jorge Miranda, no seu Manual de Direito Constitucional: “as normas criadas por costume constitucional tornam-se normas formalmente constitucionais pela sua específica referência às normas da Constituição formal”.
Não fosse por isso, ainda devo dizer que a escolha do PGR em lista tríplice é uma homenagem à autonomia da instituição e uma garantia, para os cidadãos, de que ali estará uma autoridade independente e somente sujeita à Constituição, como devem ser também os ministros da Suprema Corte.
Os procuradores Bruno Calabrich e Pablo Barreto sustentam a possibilidade de oficializar-se a lista tríplice do MPF, mediante ato do Colégio de Procuradores do Ministério Público Federal, com base na competência que lhe dá o art. 53, inciso IV, da Lei Complementar 75, de 1993. Pela lei, pode o colégio “opinar sobre assuntos gerais de interesse da instituição”. Na minha compreensão, tal regulamentação é cabível para imprimir simetria endógena no MPU, já que aos colégios de procuradores dos outros três ramos já cabe preparar suas listas tríplices (art. 94, I, art. 127, I, e art. 162, I, da LC 75).
Assim, seja pelas razões ligadas ao regime constitucional vigente e ao costume que se desenvolveu, seja pelos motivos históricos que levaram o legislador federal a permitir este sistema em 1981 e a adotá-lo constitucionalmente em 1988, o modelo de listas tríplices acompanha a trajetória institucional do Ministério Público brasileiro pelo menos desde 1832, sendo uma tradição nacional de 186 anos que merece ser respeitada e aperfeiçoada.
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Vladimir Aras é Procurador Regional da República, Professor de Processo Penal e pesquisador da área de lavagem de dinheiro, criminalidade organizada e cooperação penal internacional.
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