Defesa civil do país mantém falhas graves

A divulgação dos resultados da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), das atividades ordenadas pela Secretaria Nacional de Defesa Civil, na última quarta-feira (07), apontou para graves falhas no sistema de defesa do País.

Dentre os aspectos que mais chamam a atenção, está a disparidade de recursos recebidos por estados e municípios, com falta de critérios na distribuição de recursos, contribuindo para que regiões menos afetadas por desastres ambientais sejam favorecidas.

O volume empenhado para obras de prevenção a desastres, cedidos para estados e municípios, entre 2004 e 2009, totalizou R$ 933,9 milhões, sendo aplicados R$ 357,8 milhões. 80,5 % do montante foi empenhado em apenas oito estados: Bahia, Santa Catarina, Mato Grosso, Pernambuco, São Paulo, Ceará, Mato Grosso do Sul e Minas Gerais. Sendo que 55,1% tiveram como favorecidos municípios dos três primeiros estados.

A Bahia ficou com a maior parte dos recursos efetivamente aplicados (37%). Mato Grosso recebeu 17%, São Paulo 8,9%, Rio de Janeiro 0,65% e Santa Catarina 0,7%. Nos dois últimos anos, a concentração registrada foi ainda maior, e a Bahia recebeu 65% de todo o dinheiro.

Os principais gargalos identificados foram: falta de transparência no repasse de verbas, déficit de funcionários, baixo número de inspeções, desconhecimento dos mecanismos de transferência de recursos por parte dos funcionários públicos, limitação dos sistemas informatizados da Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), e má integração entre todos os órgãos públicos de União, estados e municípios.

A desarticulação resulta diretamente no déficit de estudos em áreas de risco ou, em casos mais graves, demora no repasse de verbas em momentos de desastres, quando o processo de transferência necessita ser ágil.

O Ministério da Integração Nacional (MIN), responsável pela Sedec, recomenda que cada município tenha mapeado suas áreas de risco, uma vez que, a partir do levantamento, a Secretaria tem mais condições de estabelecer critérios na distribuição de recursos a obras de prevenção, elegendo casos mais urgentes.

O TCU verificou que a maior parte das prefeituras desconhece, por exemplo, que o Ministério das Cidades oferece ajuda técnica e financeira para que as cidades realizem esse trabalho. E o resultado é que, entre 2004 e 2008, foram finalizados mapeamentos de risco em 44 cidades, sendo que apenas 7 receberam recursos do MIN para obras de prevenção, lembrando que existem cerca de 5.564 municípios no Brasil.

A auditoria também revelou que 41% dos municípios contatados pelo TCU possuem até 3 pessoas responsáveis pela defesa civil. E, em alguns casos, a dedicação desses funcionários não era exclusiva a essa atividade.

De acordo com o Relatório de Gestão 2008 da Sedec, apesar de 77% dos municípios possuírem coordenadorias ou órgãos semelhantes (para atividade de defesa civil), esses não estão estruturados para atuar em ocasião de desastres.

A seguir, são relacionadas falhas e recomendações do TCU para a Defesa Civil do país:

1 – Deficiências no quadro de pessoal

A partir da análise da Secretaria de Defesa Civil (Sedec), o TCU observou que o número de servidores disponíveis, em especial no Departamento de Respostas aos desastres, responsável pela análise técnica dos documentos encaminhados por estados e municípios, é insuficiente para atender a demanda de propostas, além de possuir um vínculo precário com o Ministério da Integração Nacional (MIN), órgão que concentra todas as ações de Defesa Civil do País.

Os servidores da área técnica também possuem a tarefa de acompanhar in loco a execução das ações em resposta aos desastres, assim como ajustes na documentação encaminhada para assinatura, tanto de termos como de compromissos firmados entre cidades/estados e Sedec. O TCU acrescenta que a equipe técnica do Departamento de Reabilitação e Reconstrução (DRR) é composta por 19 servidores, sendo apenas nove com vínculo efetivo com MIN.

A título de exemplo, em 2008, 249 convênios e 18 termos de compromissos firmados, não foram efetivados porque aguardam retorno dos técnicos.

A partir termos analisados pelos TCU, firmados em 2009, descobriu-se que o tempo médio entre a chegada da documentação da Sedec e a liberação da 1ª ordem bancária foi de 36 dias para termos firmados por estados, e de 61 dias para municípios.

2 – Falta de inspeções

Justamente devido ao número insuficiente de servidores não é possível realizar a acompanhamento durante a execução de todas as obras provenientes de recursos de transferência obrigatória, ou seja, de resposta a desastres.

“Em 2008, não foram realizadas inspeções. Em 2009, foram realizadas apenas seis inspeções nos termos de compromisso firmados com o Governo do Estado de Santa Catarina. A partir das entrevistas, constatou-se que, em regra, é realizada apenas a inspeção final quando da conclusão das obras, sendo dispensadas as inspeções intermediárias”. (trecho que consta no 60º parágrafo do relatório).

A falta de funcionários também impacta na prestação de contas. Segundo o TCU 62% dos recursos transferidos pela Sedec para reconstrução e resposta, com término vigente do plano de trabalho até 2008, estão com análises pendentes.

“É importante ressaltar que a deficiência de pessoal da Sedec foi tratada no Acórdão TCU/1ª Câmara n.º 6.378, de 10 de novembro de 2009, ata n.º 40/2009-1ª Câmara, que fez determinação ao Ministério da Integração Nacional para, em conjunto com a Secretaria Nacional da Defesa Civil – Sedec/MI, regularizar a situação do seu quadro de pessoal de modo a favorecer as três etapas do controle da transferência de recursos: a aprovação dos planos de trabalho, o acompanhamento concomitante da execução dos convênios e a análise das prestações de contas”, recomenda o TCU no 65º parágrafo do relatório.

3 – Impropriedades nos processos de transferência obrigatória

1 – O processo de transferência obrigatório de recursos acontece a partir da comunicação do desastre, realizado pela prefeitura ou órgão estadual de defesa civil à Secretaria Nacional de Devesa Civil (Sedec). Isso é feito por meio do formulário de Notificação Preliminar de Desastre (Nopred), no prazo máximo de 12 horas.

2 – Após o desastre, o município também deve preencher o formulário de Avaliação de Danos (Avadan), no prazo máximo de 12 horas e publicar o decreto municipal que declara o Estado de Calamidade Pública.

3 – Por último, toda essa documentação, acrescida de um plano de trabalho (identificação do objetivo a ser executado para restabelecer a normalidade), deve ser encaminhada ao Ministério da Integração Nacional por no máximo 30 dias pós ocorrência do desastre.

Esses três passos, compõe a solicitação de recursos via transferência obrigatória, conforme o estabelecido no Decreto nº 6.663, de 26 de novembro de 2008. Ressalta-se que a transferência de recursos ocorre conforme o cronograma de desembolso do plano de trabalho (terceiro passo).

O TCU verificou todos os processos que respaldam os termos de compromisso, firmados em 2009, até 6 de agosto. Elencando os principais tipos de impropriedades que podem comprometer a fidedignidade das informações:

a) processos com folhas reservadas para inserção de documentos (parecer técnico);
b) processos com recomendações escritas para inserção de documentos com data retroativa;
c) processos com documentos apresentando data futura;
d) processos com plano de trabalho sem aprovação;
e) processos com planos de trabalho e termos de compromisso sem data e/ou sem assinatura;
f) processo com recursos liberados e sem plano de trabalho, Avadan ou Nopred.

“Apesar do Decreto n.º 6.663/08 não exigir a aprovação de plano de trabalho para a transferência de recursos, uma análise técnica preliminar deveria constar do processo, como forma de garantir que os objetos financiados estejam de acordo com a especificação exigida pelo programa evitando desperdício dos recursos”, recomenda no parágrafo 74.

Em resumo, o tempo médio, entre a chegada da documentação no MI e a assinatura da portaria de confirmação da análise feita pelo Ministério dos documentos, é influenciado por dois fatores:

1 – A quantidade de serviços disponíveis;
2 – A qualidade da documentação encaminhada.

A diferença entre a qualidade dos planos de trabalho estaduais e municipais é significativa. Apenas 14% dos planos estaduais analisados pelo TCU apresentaram algum registro de ajuste, em contrapartida, 58% dos planos municipais, tiveram registros de ajustes.

O tempo médio entre a ocorrência do desastre e a liberação da 1ª ordem bancária é de 98 dias para solicitações estaduais, e de 95 dias para as municipais. “No caso dos municípios, 2/3 do tempo é gasto na análise pela Sedec, enquanto que os estados demoram o mesmo período de tempo para encaminhar a documentação necessária”, parágrafo 83.

“A necessidade de liberação rápida dos recursos após a ocorrência dos desastres é o principal fator que pode ter contribuído para as incorreções observadas. Entretanto, a falta de comprometimento com a fidedignidade da documentação que respalda a transferência acaba permitindo a liberação de recursos sem documentação comprobatória”, completa o TCU no parágrafo 84.

4 – Limitação dos sistemas informatizados da Sedec

O sistema do Departamento de Reabilitação e Reconstrução é alimentado por um único servidor, que recebe informações repassadas pelos demais servidores. O mesmo sistema não registra movimentações físicas do processo (o que inviabiliza o acompanhamento dos prazos processuais em todas as fases), e não possibilita a elaboração de relatórios gerenciais o que, segundo o TCU, auxiliaria na tomada de decisões com base em metas e desempenho.

“O fato de o sistema do DRR ter sido desenvolvido para ser alimentado apenas por um servidor e não ter sofrido aperfeiçoamentos fere o princípio da disponibilidade e compromete a segurança da informação, contribuindo para o gerenciamento ineficaz dos processos de transferência obrigatória, bem como possibilitando a perda de informações relevantes sobre esses processos, ora em razão de possíveis ausências e afastamentos desse servidor, ora em virtude do não fornecimento das informações pelos demais servidores” (parágrafo 84).

5 – Planos de trabalho com informações genéricas

No próprio formulário de preenchimento do plano de trabalho é genérico e simplificado. Essa estrutura permite maior agilidade na análise e, consequetemente, na liberação dos recursos nos momentos de emergência. Entretanto, o TCU percebeu ausência de informações relevantes para uma avaliação criteriosa das ações.

“Observa-se, no caso da reconstrução de residências, bastante comum em situações de desastre, que, além da quantidade, não há qualquer descrição acerca, por exemplo, do material de acabamento, do número de habitantes ou da quantidade de cômodos. No caso da reconstrução de pontes também não há informações acerca da sua extensão, material de execução, entre outros”, explica o TCU no parágrafo 96.

Apesar de reconhecer que essa estrutura se torna necessária para simplificar e agilizar o processo de transferência obrigatória, o Tribunal alerta que o procedimento “aumenta o risco de desvios e mau usos dos recursos públicos”.

O TCU recomenda que à Sedec deve intensificar as ações de acompanhamento in loco da execução dos termos de compromisso firmado, já que simplificação e agilidade do processo de transferência dos recursos é necessária em situações calamitosas, restando acompanhar o uso da verba publica durante os planos.

6 – Falta de transparência e isonomia no atendimento das solicitações

A Secretaria Nacional de Defesa Civil não registra sistematicamente as informações de todas as situações de recursos feitas pelos estados e municípios atingidos por desastres. O TCU também destaca que o processo de registro das informações não garante o atendimento isonômico das solicitações.

Em resposta, a Sedec argumentou no Ofício n.º 1.592/09/Sedec/GAB/MI, que “não há como precisar a informação, tendo em vista que, em muitos pleitos, o Município solicita recursos sem explicitar a modalidade transferência obrigatória”.

Ao que responde o TCU que cabe à Secretaria “assumir postura pró-ativa, orientar os entes sobre a modalidade correta para solicitar recursos e sanar as deficiências existentes”. É recomendado que a Sedec adote mecanismos que garantam o registro de todas as solicitações que recebe e divulgue na internet as informações relativas à solicitação de recursos.

7 – O encaminhamento da documentação exigida para recebimento de recursos por meio da transferência obrigatória – atrasos

O tempo entre a ocorrência do desastre e o encaminhamento da documentação exigida pelo Decreto n.º 6.663/08 foi de 33 dias para os municípios e 62 dias para os estados.

“Cumpre dar ênfase também à influência de Santa Catarina no tempo médio dos estados, como pode se constatar no Gráfico 10. Vítima dos desastres que ocorreram no final de 2008, atingindo extensa área de seu território com prejuízos em número significativo de seus municípios, o governo catarinense firmou 14 instrumentos de repasse por área de atuação. Desse total, 10 termos de compromisso foram objeto de análise, dos quais 5 têm mais de 150 dias entre a ocorrência do desastre e o encaminhamento da documentação. Além disso, o tempo médio para os processos analisados foi de 112 dias”, destaca no parágrafo 128.

Excluindo Santa Catarina, o tempo médio cai para 30 dias, o que equivale a uma redução de 50%.

O Decreto nº 6.663/08 exige um prazo máximo de 30 dias após o evento de desastre para o envio dos documentos. Cerca de 36% dos termos de compromisso municipais foram feitos com a entrega atrasada da documentação ao MIN. Já 80% das propostas estaduais, foram entregues com atraso.

O TCU recomenda que a Sedec promova a capacitação das coordenações de defesa civil sobre a correta elaboração dos documentos exigidos pelo Decreto 6.663/08.

8 – A percepção dos gestores estaduais e municipais sobre o instrumento da transferência obrigatória de recursos federais

A partir de entrevista feita com 34 responsáveis pela defesa civil, o TCU descobriu que os gestores desconhecem o atual mecanismo de transferência obrigatória. Eles também alegaram sentir dificuldades para elaborar a documentação necessária, bem como atender prazos de entrega e execução de ações. Os recursos disponibilizados pela Sedec foram considerados insuficientes. Entretanto, foi boa a avaliação geral sobre as orientações prestadas pela Secretaria.

Entre 2004 e 2009, o repasse aos programas de Prevenção e Preparação para Desastres e de Repostas aos Desastres e Reconstrução passou de R$ 259 milhões para R$ 2,1 bilhões.

9 – Desconhecimento acerca do atual mecanismo da transferência obrigatória

Os entrevistados afirmaram desconhecer a documentação necessária, procedimentos para encaminhar as propostas. Apontaram falta de divulgação do novo sistema de transferência entre os órgãos que compõe o Sindec.

“Assim, considera-se necessário recomendar à Sedec que promova a divulgação do mecanismo de transferência obrigatória, instituído pela Lei n.º 11.775/08 e regulamentado pelo Decreto n.º 6.663/08, entre as coordenações estaduais e municipais de defesa civil, orientando-as sobre as providências administrativas cabíveis” recomenda o TCU no parágrafo 144.

10 – Prazo insuficiente para execução das ações propostas no plano de trabalho

Os estados e municípios têm baixa capacidade para utilizar os recursos no prazo imposto pelo Decreto (até 180 dias).

O TCU recomenda que, para evitar o descumprimento dos prazos legais, é necessário tornar os processos de transferência mais eficientes – desde o encaminhamento por estados e municípios da documentação, até análise pela Sedec.

11 – Insuficiência dos recursos recebidos

O Ministério da Integração não tem recursos suficientes para recuperar a integralidade dos estragos provocados pelos desastres em todos os estados e municípios que sofrem algum. Logo, a recuperação dos prejuízos acaba sendo parcial, e deve ser complementada ao longo do tempo dentro das próprias unidades federativas.

12 – A falta de critérios para distribuição de recursos e concentração em poucas unidades da federação

Em 2004, foi criado o programa orçamentário Prevenção e Preparação para Desastres, em resposta ao aumento do número de eventos naturais causadores de desastres. O programa é destinado ao financiamento de ações de capacitação de agentes em defesa civil e da própria comunidade, ampliação de funcionamento do Centro Nacional de Gerenciamento de Risco e Desastre (CENAD).

Entre 2004 e 2009, foram empenhados para esse sistema R$ 1.046 bilhão. Só para ações de obras preventivas foram empenhados R$ 985 milhões, sendo R$ 933,9 milhões empenhados pela Sedec à municípios.

Segundo análise do TCU não há correlação direta entre municípios que mais recebem recursos e aqueles onde há maior risco de ocorrência de desastres. “Além disso, falta integração entre órgãos do Governo Federal o que impossibilita que as informações a respeito de riscos de ocorrência de desastres sejam utilizadas para subsidiar a alocação de recursos”, expõe no parágrafo 174.

13 – Falta de integração entre os órgãos do Governo Federal

“Dentre os insumos que poderiam ser utilizados pela Sedec, o mapeamento de áreas de risco é apontado como o principal deles, uma vez que permite o conhecimento das áreas que necessitam sofrer intervenção, por meio da realização de obras preventivas, os custos de tais intervenções e os níveis de urgência ou priorização”, recomenda o TCU no parágrafo 197.

O Ministério das Cidades oferece ajuda técnica e financiamento para que municípios realizem mapeamento de áreas de risco. A partir desse levantamento o Sedec teria condições de estabelecer critérios de distribuição a partir dos estudos apresentados, elegendo casos mais urgentes.

Entre 2004 e 2008 foram finalizados mapeamentos de riscos de apenas 44 municípios (com recursos do MCidades). Desse total, apenas 7 receberam recursos do Ministério da Integração Nacional. “Isso demonstra a falta de articulação da Sedec com o Ministério das Cidades, de forma a possibilitar a complementariedade na atuação das duas instâncias governamentais”, ressalta o TCU no parágrafo 198.

Além do MCidades, Ministério da Saúde, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), a Companhia de Pesquisas de Recursos Minerais (CPRM) e o Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam), realizam trabalhos que poderiam ser utilizados pela Sedec na definição de suas prioridades.

O TCU recomenda que a Sedec identifique todos os programas federais com potencial de ações preventivas, a exemplo do Programa de Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários. E a partir disso, elaborar sua estratégia de articulação institucional.

14 – Baixa institucionalização dos órgãos de defesa civil

O TCU registra que 41% dos municípios contatados possuem até 3 pessoas responsáveis pela defesa civil. E em alguns casos, a dedicação desses funcionários não era exclusiva a essa atividade.

De acordo com o Relatório de Gestão 2008 da Sedec, apesar de 77% dos municípios possuírem coordenadorias ou órgãos semelhantes (para atividade de defesa civil), esses não estão estruturados para atuar em ocasião de desastres.

Essa situação acarreta em: desconhecimento das informações sobre o tema de como proceder em caso de desastres; bem como dos órgãos responsáveis pela política nacional; falta total de planejamento; e baixa institucionalização dos órgãos que compõe os três níveis de governo para o Sistema Nacional de Defesa Civil.

O TCU espera que com a proximidade da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assitência Humanitária, a articulação melhore. O evento está previsto para os dias 23 a 25 de março de 2010.

Será uma “oportunidade de fortalecimento do Sistema Nacional de Defesa Civil. Propõe-se recomendar à Sedec que solicite ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão o diagnóstico com as propostas elaboradas pelo Grupo de Trabalho, visando subsidiar a discussão sobre a reestruturação do Sistema Nacional de Defesa Civil”, completa no parágrafo 226.

Defesa Civil – estrutura administrativa

A atuação da defesa civil se dá de forma multissetorial e nos três níveis de governo – federal, estadual e municipal – com ampla participação da comunidade. De acordo com o art. 2º do Decreto n.º 5.376/05, as ações de defesa civil são articuladas pelos órgãos do Sindec e objetivam, fundamentalmente, a redução dos desastres, e compreendem os seguintes aspectos globais:
I – prevenção de desastres;
I – preparação para emergências e desastres;
III – resposta aos desastres;
IV – reconstrução e recuperação.

A Secretaria Nacional de Defesa Civil – Sedec, do Ministério da Integração

Nacional – MI, é o órgão central do Sindec e tem suas competências definidas no art.10 do referido decreto. Entre elas, destacam-se:
I – promover e coordenar as ações de defesa civil, articulando e integrando os órgãos do Sindec em todos os níveis;
II – normatizar, acompanhar e orientar as ações desenvolvidas pelos órgãos integrantes
do Sindec;
III – definir as áreas prioritárias para investimentos que contribuam para minimizar as vulnerabilidades dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e das macrorregiões geográficas do País;
IV – sistematizar e integrar informações no âmbito do Sindec;
V – executar programa de capacitação de recursos em defesa civil e apoiar os Estados, Distrito Federal e Municípios nessas atividades;
VI – emitir parecer sobre relatórios e pleitos relativos ao reconhecimento da
situação de emergência e do estado de calamidade pública.

Para acessar o relatório do TCU na ítegra, clique aqui.

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