O acordo comercial de Trump com a China depende da boa vontade das estatais chinesas

Do Petterson Institute

A guerra comercial do presidente Donald Trump com a China tem sido contraproducente desde o início. Suas tarifas aumentaram os preços e puniram os consumidores americanos. A China revidou contra as exportações agrícolas dos EUA como esperado, prejudicando os agricultores americanos. Mas agora até o acordo comercial de Trump com a China está minando a agenda política declarada de seu governo. O acordo da primeira fase que compromete a China a comprar bens adicionais dos EUA parece certo para fortalecer as empresas estatais chinesas (SOEs) e o controle estatal da economia – as mesmas políticas que a guerra comercial do governo pretendia combater.

Agora, o relógio está contando com o acordo da fase um, em que a China diz que importará US $ 200 bilhões adicionais em bens e serviços americanos antes do final de 2021. De fato, como Trump se vangloriava em Davos: um excesso de US $ 200 bilhões; poderia estar mais perto de US $ 300 bilhões quando terminar. “

Já será difícil o suficiente para a China cumprir esse compromisso, pois tropeça em uma economia agora afetada pela doença do coronavírus. Mas uma falha importante no acordo foi corrigida muito antes do surto do COVID-19: Pequim não está cortando suas tarifas em bilhões de dólares em exportações americanas, o que as tornaria menos caras para os consumidores chineses. Com poucos incentivos de mercado para o setor privado da China para comprar produtos dos EUA, Trump aparentemente está apostando no governo chinês para orientar suas empresas estatais a pegar a folga.

Essa contradição se soma a uma lista cada vez maior de forças que desafiam a viabilidade econômica do acordo da primeira fase e comprometem a saúde a longo prazo das relações EUA-China. Ao assinar um acordo que deixou as tarifas chinesas em dezenas de bilhões de dólares em exportações americanas, Trump relegou à margem os compradores que determinam quase 75% das compras chinesas de mercadorias importadas.

Quanto às empresas estatais que preenchem a violação de US $ 200 bilhões, os dados não parecem promissores. Mas, mesmo que o fizessem, a decisão de Trump mina um pilar separado e importante da política comercial declarada dos EUA. De fato, a crescente influência econômica do setor estatal da China é uma das poucas preocupações de política comercial compartilhadas por muitos fora do estreito grupo de consultores comerciais de Trump. [1]

Como resultado, com os termos legais deste acordo, Trump está efetivamente pedindo à China que se torne mais dirigida pelo Estado. Aqui está o porquê.

O acordo da primeira fase desencoraja o setor privado chinês de comprar as exportações americanas

A pedra angular do acordo de Trump foi a promessa chinesa de comprar US $ 200 bilhões adicionais em exportações americanas entre 2020 e 2021. Mas, curiosamente, o texto legal do acordo não menciona que Pequim se compromete a reduzir suas tarifas para facilitar essas compras. [2]

Essa omissão é profundamente intrigante. Desde a implementação do acordo em 14 de fevereiro de 2020, uma enorme diferença permaneceu entre as tarifas chinesas nas compras da América em relação às compras de qualquer outro país (ver figura 1). [3] Durante a guerra comercial, a China revidou repetidamente contra as tarifas de Trump, aumentando os impostos impostos às empresas e agricultores americanos. Enquanto isso, Pequim reduziu suas tarifas para exportadores no resto do mundo durante o conflito.

Assim, o acordo parece atrair vários exportadores americanos como a opção menos atraente para os compradores chineses. A segunda melhor escolha para os 1,4 bilhão de habitantes da China são as importações de agricultores ou empresas no Brasil, Europa ou Japão, que enfrentam tarifas chinesas mais baixas. E o melhor, é claro, é buscar um fornecedor local e não enfrentar nenhuma tarifa.

O acordo de Trump promete um adicional de US $ 19,5 bilhões em compras chinesas de agricultores americanos em 2021, por exemplo. Mas Pequim aumentou as tarifas sobre as exportações agrícolas dos EUA para 41,5%, em média, enquanto reduzia os impostos sobre as exportações agrícolas de outros países para 16,4%. Como resultado, os produtos agrícolas americanos continuam 25% mais caros. Essa penalidade de guerra comercial por ser um agricultor americano existe em oleaginosas (soja de Iowa), carnes (carne de porco da Carolina do Norte), cereais (sorgo do Kansas), frutos do mar (lagosta do Maine) e algodão (Texas).

Não são apenas agricultores. Foi prometido às empresas manufatureiras dos EUA espalhadas por todo o país um adicional de US $ 44,8 bilhões em compras chinesas em 2021, mas seus produtos geralmente enfrentam tarifas mais altas do que os concorrentes na Alemanha, Japão ou Coréia do Sul. (Exceções são produtos farmacêuticos, veículos e aeronaves.)

E enquanto Trump está em campanha com a promessa de Pequim de comprar US $ 33,9 bilhões em produtos energéticos americanos em 2021, o diferencial tarifário chinês para gás natural liquefeito, carvão e outros produtos refinados permanece 25 pontos percentuais ou mais.

O não cumprimento das tarifas da China é importante por pelo menos duas razões.

Politicamente, o acordo ilustra o vazio do objetivo de Trump de tarifas recíprocas . Seu acordo “com sucesso” alcança tal relacionamento com a China – agora cada país cobra ao outro uma tarifa ( extraordinariamente alta !) Média de aproximadamente 20%. O resultado da versão de reciprocidade de Trump é o acesso reduzido dos exportadores americanos ao mercado chinês.

Mas o mais crítico é como o acordo piora – e não resolve – um dos atritos subjacentes à sua guerra comercial. O acordo de Trump empurra a China ainda mais para longe dos mercados e para uma economia dirigida pelo Estado. As empresas privadas da China enfrentam agora um forte desincentivo em comprar as exportações americanas. Para Pequim aplacar Trump entre agora e 2021 e se aproximar das metas, as empresas estatais chinesas quase certamente precisarão expandir suas compras, bem como redirecioná-las para os vendedores americanos.

As empresas estatais chinesas serão desafiadas a cumprir as metas de compra da primeira fase

Ao ignorar o setor privado chinês, Trump pode esperar que Pequim direcione suas empresas estatais a comprar de fornecedores americanos, em vez de outras fontes onde as tarifas são mais baixas.[4]

Isso será um desafio. Em 2019, as empresas estatais compraram apenas 26% do total de importações chinesas de mercadorias. Embora um pequeno aumento em relação à sua baixa de 2016 (23%), é apenas cerca da metade do tamanho de 25 anos antes (figura 2).

Como o segundo maior importador do mundo, Pequim, em teoria, poderia cumprir as metas, de alguma forma, orientando suas empresas estatais a transferirem 26% das importações inteiramente para fornecedores americanos. [5]

No entanto, mesmo sob a direção do estado, existem pelo menos três forças compensatórias.

Primeiro, algumas exportações dos EUA não são bons substitutos do que as SOEs chinesas tradicionalmente compram. Segundo, o setor privado da China – e não as suas empresas estatais – é o principal comprador chinês de vários produtos cobertos pelo contrato da primeira fase. Terceiro, alguns dos principais exportadores americanos limitaram a capacidade existente e podem não estar dispostos a realizar os investimentos dispendiosos e arriscados necessários para expandir significativamente seus suprimentos até 2021.

Algumas exportações dos EUA não são adequadas para as empresas estatais chinesas

Nem tudo o que as empresas estatais chinesas compram tem uma contraparte exportada pelos Estados Unidos, facilmente substituível. Por exemplo, as empresas estatais chinesas importaram recentemente mais de US $ 500 milhões em açúcar de cana. As exportações de açúcar dos EUA para a China foram zero; em geral, os Estados Unidos são um fornecedor global ineficiente de açúcar. [6]

De maneira mais geral, os dez principais produtos comprados recentemente pelas empresas estatais chinesas dos Estados Unidos ilustram o problema (figura 3). As versões americanas de aeronaves, motores de aeronaves, cobre e até algodão são significativamente mais caras que as variedades desses mesmos produtos que as SOEs chinesas compram de outras fontes.

Uma explicação importante são as grandes diferenças de qualidade. As empresas estatais chinesas (financiadas pelos contribuintes chineses) podem não precisar de todos os mais recentes sinos e assobios comuns às variedades de ponta dos Estados Unidos e, portanto, podem optar por uma alternativa de preço mais baixo, mas de qualidade inferior.

Para alguns produtos, é certo que as diferenças de qualidade provavelmente são menos dissuasivas. As compras de SOE de grãos de soja, propano liquefeito, sorgo e destilador seco, por exemplo, têm diferenciais de preço muito menores que podem tornar as variedades americanas e outras relativamente relativamente substituíveis (veja novamente a figura 3).

Muitos produtos da primeira fase são importados principalmente pelo setor privado da China, não por SOEs

O próximo problema é que o setor privado chinês compra a maior parte das importações chinesas de muitos produtos no acordo. As empresas estatais absorvem menos de 20% das importações chinesas do resto do mundo de equipamentos e máquinas elétricas, produtos farmacêuticos, máquinas industriais e instrumentos ópticos e médicos (figura 4). (Essas compras do resto do mundo são as que Pequim poderia, pelo menos em teoria, forçar as empresas estatais chinesas a desviar para fornecedores dos EUA.)

As empresas estatais compram a maior parte das importações chinesas de energia – por exemplo, petróleo bruto, gás natural liquefeito e carvão – e também aeronaves. Mas, para todo o resto, o setor privado chinês faz a maior parte das importações.

Mesmo na agricultura, as empresas estatais compram apenas cerca de um terço das importações da China. Isso inclui oleaginosas (soja), onde mais de dois terços das importações são de empresas privadas da China.

A Figura 4 também ilustra por que o governo Trump pode superestimar o poder econômico das empresas estatais chinesas. Para metade das categorias descritas no acordo, os exportadores norte-americanos já dependem mais dos compradores chineses de SOE do que os exportadores de outros países.

Exportadores dos EUA podem enfrentar restrições de oferta para muitos produtos que as empresas estatais chinesas importam

O Instituto Americano de Petróleo já alertou o governo Trump de que será incapaz de cumprir os compromissos da primeira fase da China para produtos de energia devido a restrições do lado da oferta dos EUA, de acordo com a Bloomberg .

Isso é feito pelos dados (figura 5). Petróleo bruto, gás natural liquefeito, carvão e outros produtos refinados compõem alguns dos menores valores de exportação de todos os bens inscritos no acordo. Para atingir a meta de US $ 40,6 bilhões em 2021, o acordo promete US $ 33,9 bilhões em exportações de energia americanas em relação aos níveis de 2017 de US $ 7,7 bilhões. (Uma preocupação importante separada é que o ponto de partida do negócio é muito inferior aos níveis de 2017; por exemplo, as exportações de energia caíram para apenas US $ 3,6 bilhões em 2019 com a guerra comercial.)

Embora a energia seja mais facilmente substituível (figura 3) e as empresas estatais chinesas realizem a maior parte das importações (figura 4), infelizmente muitos exportadores americanos podem permanecer limitados em sua resposta de oferta.

Mas as restrições do lado da oferta não se limitam à energia. Mesmo para produtos agrícolas como carne, algodão e cereais, para os quais as empresas estatais chinesas são compradores consideráveis (veja novamente a figura 4), as exportações agrícolas dos EUA têm sido tradicionalmente pequenas (figura 5). [7] Para atingir a meta de exportação de US $ 40,4 bilhões em 2021, a China precisa comprar US $ 19,5 bilhões adicionais em exportações agrícolas americanas, em relação aos níveis de 2017 de US $ 20,9 bilhões.

A resposta da oferta de exportação também será silenciada pelo curto prazo do acordo. A grande expansão das exportações exige o estabelecimento de novas relações com os compradores chineses ou a retomada das antigas cortadas durante a guerra comercial. Também exige novos investimentos, um compromisso que ambos os lados podem relutar em assumir, dada a hostilidade que o governo Trump fomentou. Apesar do acordo da fase um, a conversa aparentemente incansável de Peter Navarro sobre “dissociação” significa que a confiança permanece inexistente. A incerteza sobre o futuro relacionamento comercial é o novo normal.

Para muitos dos produtos cobertos pelo contrato, as três condições necessárias para atingir as metas da primeira fase – produtos substituíveis, as SOEs da China sendo o principal importador e exportadores dos EUA com a resposta do fornecimento – simplesmente não estão lá. Quando o setor privado chinês enfrenta fortes desincentivos para comprar a americana, basta um ingrediente que falta para que as metas de exportação dos EUA permaneçam não realizadas e irrealistas.

Direcionar as empresas estatais chinesas a comprar mais e a comprar mais dos Estados Unidos, atrasa metas separadas

Para alguns produtos, o acordo de Trump pode resultar em sucesso. Apesar das tarifas, Pequim pode coagir suas empresas estatais a superar os desincentivos do mercado e comprar de fornecedores americanos de qualquer maneira. Esse desvio comercial seria não apenas economicamente ineficiente, mas também extremamente problemático para o resto do mundo. Seria um grande revés para o sistema baseado em regras que há muito luta contra essas tentativas de “gerenciar” o comércio.

No entanto, até o “sucesso” seria um problema. O governo Trump justificou sua guerra comercial onerosa como um mal necessário para enfrentar o modelo econômico chinês. No entanto, estruturando o acordo para que as exportações dos EUA cresçam apenas se as empresas estatais da China aumentarem de importância e às custas do setor privado chinês, Pequim ouve falar em público. A mensagem é que o governo Trump pouco se importa com a China se tornar mais orientada para o mercado, afinal.

E o resto do mundo ouvirá da mesma maneira. Estranho, então, é o governo Trump escolher agora emitir seu pedido tardio e separado para outros países membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) de que eles deveriam se juntar a eles na maior e sistemática luta comercial com a China. Em 20 de fevereiro, o governo solicitou à OMC que advertisse a China sobre “sérias preocupações com políticas e práticas não orientadas para o mercado que resultaram em danos ao sistema comercial mundial”. [8]

O acordo comercial de Trump com a China e o tratamento dos mercados é extremamente inconsistente com o que supostamente era um dos maiores objetivos políticos de seu governo. Espere que esses pedidos de advertência da OMC caiam em ouvidos surdos.

Notas

1 . Veja Nicholas R. Lardy, 2019 O Estado contra-ataca: o fim da reforma econômica na China? (Washington: Peterson Institute for International Economics), bem como Chad P.Bown e Jennifer A. Hillman, 2019, OMC , com uma resolução para o problema de subsídios da China , Journal of International Economic Law 22, no. 4: 557–78.

2 . Em 14 de fevereiro, Pequim cortou pela metade a última rodada de tarifas retaliativas que impôs às exportações dos EUA em 1 de setembro de 2019, em resposta à ação de Trump em 14 de fevereiro de reduzir pela metade as tarifas dos EUA impostas em setembro de 2019. O governo chinês anuncia d essa tarifa foi cortada apenas em 6 de fevereiro, após a assinatura da primeira fase em 14 de janeiro.

3 . Como os Estados Unidos, a China anunciou periodicamente rodadas de exclusões de produtos para mercadorias que seriam temporariamente isentas de suas tarifas. As implicações tarifárias dos anúncios de exclusão de produtos estão refletidas na figura 1.

4 . Em termos práticos, o governo chinês poderia prometer reembolsar as tarifas cobradas nas compras de SOE.

5 . A rigor, estimamos que a transferência de 100% das importações de SOE da China para os Estados Unidos na categoria de produtos da primeira fase possa atender às metas.

6 . Isso se deve a um conjunto altamente restritivo de cotas de importação que protege a indústria açucareira dos EUA da concorrência externa há décadas.

7 . A Figura 5 ilustra apenas as exportações dos EUA para a China. É possível que, para superar as restrições de oferta, as empresas americanas possam transferir os pedidos de exportação existentes de outros compradores (por exemplo, da União Européia, Japão ou Canadá) para a China. Obviamente, no entanto, se as exportações para a China ocorrerem apenas à custa das exportações dos EUA para o resto do mundo, isso dificilmente estará “expandindo o comércio” para os exportadores dos EUA em geral.

8 . “A importância das condições orientadas para o mercado para o sistema comercial mundial”, Projeto de decisão do Conselho Geral, Comunicação dos Estados Unidos, documento jurídico da OMC WT / GC / W / 796, 20 de fevereiro de 2020.