A Dívida Pública nos Governos Cardoso, Lula e Dilma: uma análise comparativa

A Dívida Pública nos Governos Cardoso, Lula e Dilma: uma análise comparativa

Mauricio Metri

Durante o 1º governo Cardoso (1995-1998), a política monetária esteve presa à estabilização do câmbio (então fixo e sobrevalorizado), a principal âncora para controle inflacionário. Pressões cambiais, decorrentes de saídas de capitais, eram arrefecidas por meio de elevações das taxas de juros básicas da economia. Como a valorização excessiva do real comprometia o desempenho das contas externas, essa política tornava estruturais e crônicos tanto a tendência altista da taxa de juros, quanto o componente financeiro do gasto público, além de submeter a economia a recorrentes solavancos recessivos. Em linhas gerais, a gestão da dívida pública brasileira esteve atrelada às necessidades de captação de recursos estrangeiros.

Nesse contexto, grupos privados, residentes ou não, aproveitaram para realizar oportunidades de lucros associados a uma ciranda financeira internacional. Tomavam recursos em mercados exteriores (em dólares) a juros baixos e aplicavam-nos no mercado financeiro brasileiro (em ativos denominados em reais), principalmente em títulos públicos federais. Como o câmbio era fixo e o diferencial de juros expressivo, o lucro tornou-se certo, considerável e sem grandes esforços. Para se ter uma ideia, enquanto as taxas de juros básicas praticadas pelo FED estiveram na casa dos 5% a.a. nesse período, as taxas básicas da economia brasileira oscilaram na faixa dos 20% a 40% a.a., com picos superiores a isto. Os dados confirmam o endividamento externo privado excessivo. Sua participação no total saltou de 40% em 1994 para 62% em 1997. Para maiores detalhes ver, Gremaud, et. al., A Economia Brasileira Contemporânea, Editora Atlas, São Paulo, 2002.

O que era uma oportunidade de ganhos fáceis e significativos transformou-se num pesadelo em 1998, quando ocorreu uma fuga expressiva de capitais do Brasil por contágio da crise russa, em meados daquele ano. Diante disso, o governo Cardoso bem que tentou arrefecer as pressões sobre o câmbio, a partir de uma expressiva elevação das taxas de juros, na ocasião, para acima dos 40% a.a. Ademais, acenou com um forte arrocho fiscal. No entanto, as medidas não surtiram efeito, e a sangria prosseguiu. Entre agosto e setembro, a perda de reservas do Banco Central foi da ordem de 30 bilhões de dólares. Ver Gremaud, et. al., op. cit.

Para o governo, o problema não era apenas econômico, mas também político, pois o presidente Cardoso encontrava-se em plena disputa eleitoral, e sua reeleição dependia da manutenção da estabilidade monetária e, portanto, cambial. Para os grupos privados endividados em moeda estrangeira, a situação também implicava sérias preocupações. Pairavam no horizonte prejuízos expressivos (ou mesmo risco de falência) decorrentes de uma provável e muito próxima desvalorização do real. A única saída para esses grupos passou a ser a de encontrar algum “desavisado” que se dispusesse a vender ativos em dólares ou atrelados a ele de modo a assumir o risco (prejuízo) cambial (certo), promovendo assim a proteção (o hedge) de que tanto necessitavam. Mas quem entraria no mercado “vendendo dólares” (ou emitindo dívidas indexadas direta ou indiretamente ao câmbio) com a certeza de uma desvalorização iminente? Quem se disporia a assumir os prejuízos dos que haviam ganhado muito dinheiro com uma ciranda financeira internacional?

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Assim como em outros momentos da história econômica brasileira, coube ao Estado assistir os grupos privados fornecendo-lhes proteção e abrigo. Implementaram-se dois movimentos “estratégicos” durante o 2º semestre de 1998. De um lado, o governo recorreu ao FMI, que lhe concedeu recursos pouco antes das eleições, no valor de 42 bilhões de dólares, associados a uma agenda de contrapartidas bastante severas à sociedade brasileira. Por outro lado, além de atuar no mercado de câmbio vendendo dólares, o governo emitiu títulos públicos indexados ao dólar ou que acompanham indiretamente o movimento do mercado de câmbio (títulos com juros pós-fixados). A dívida pública transformou-se no instrumento de socorro aos grupos privados; sua gestão se orientou pela socialização de prejuízos privados; e, como estratégia, levou-se a cabo a sua quase que total “dolarização”. Em resumo, a dívida pública foi utilizada como uma espécie de “bolsa família” aos que haviam realizado grandes lucros e não aceitavam prejuízos de uma ciranda financeira internacional.

Por isto que, quando veio a desvalorização cambial de 65% em 01/1999, os agentes privados já não estavam somente “hedgeados” (protegidos) em relação às suas dívidas em dólares, mas também aproveitaram o contexto para realizar mais alguns outros ganhos patrimoniais. A magnitude do processo de socialização dos prejuízos privados pode ser estimada pelo impacto direto desta desvalorização sobre a dívida pública, que cresceu aproximadamente 50 bilhões de reais somente naquele mês. Para ser ter uma ideia do significado desse aumento, basta lembra que, dois anos antes, em 1997, a Companhia Vale do Rio Doce havia sido vendida por 3,5 bilhões de reais (valores corrigidos aos preços de 1999). Ver, Gremaud, et. al., op. cit.

Não por acaso, houve uma elevação da dívida pública líquida em relação ao PIB durante o primeiro governo Cardoso. Em 1994, ainda no governo Itamar, a dívida correspondia a 30% do PIB; em 1999, chegou a 44,5% do PIB; e, no último ano do segundo governo Cardoso, em 2002, a dívida já havia alcançado aproximadamente 50% do PIB. Maiores detalhes, ver: Sales, T. “Vulnerabilidade Externa ao Longo dos Governos FHC e Lula”, dissertação de mestrado, PEPI, IE-UFRJ, 2012.

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Nota-se, também, que essa evolução da dívida pública não ocorreu como contrapartida de um processo de transformação de forças produtivas, de industrialização ou de conquistas sociais, mas como resultado de um endividamento externo privado excessivo e de seu repasse posterior a toda sociedade brasileira por meio das finanças do Estado.

Além da socialização de prejuízos, outra conseqüência dessa gestão foi, como dito, a quase que completa “dolarização” da dívida pública federal. Houve uma expressiva redução da participação dos títulos pré-fixados na dívida total (de 55% em 05/1998 para 3% em 12/1998), os quais não permitem proteção aos movimentos no mercado de câmbio. Em contrapartida, os títulos indexados ao câmbio passaram de 15% para 21% do total; e os pós-fixados, de 41% a 69%, contabilizando 90% de toda dívida pública. Para se ter uma noção, em 1994, estes dois tipos (indexados aos câmbio e pós-fixados) correspondiam a apenas 24% do total. Maiores detalhes, ver: Sales, T. op. cit.

Mas qual seria o problema em se ter 90 % do total da dívida pública “dolarizada”? Acentuou-se sobremaneira a vulnerabilidade da economia brasileira a choques internacionais. Oscilações cambiais passaram a ter, durante os anos seguintes, efeitos diretos e expressivos sobre a dívida. Como se tratava de uma economia com crônica tendência ao desequilíbrio externo (vulnerabilidade excessiva), comprometeu-se severamente a capacidade de o Estado realizar políticas públicas em geral, eliminando a possibilidade de iniciativa estratégica do governo na efetivação de investimentos públicos, gastos sociais, etc.

Se, por um lado, o governo Cardoso conseguiu salvar os grupos privados ao mesmo tempo em que garantiu a sua reeleição, por outro, lançou o Estado e seu segundo mandato (1999-2002) a um imobilismo excessivo e a uma elevada vulnerabilidade fiscal e externa. Para a sociedade, fora o prenúncio de anos bastante difíceis.

É difícil imaginar quais teriam sido os efeitos da crise de 2008 na economia brasileira, a maior desde 1929, caso a gestão da dívida pública prosseguisse na orientação do governo Cardoso no sentido de sua dolarização. No entanto, antes da crise, instaurara-se a percepção no governo Lula (2003-2010) acerca da necessidade de se retomar a capacidade de iniciativa estratégica do governo.

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O contexto favorável para isto adveio dos resultados positivos nas contas externa no início do governo Lula, decorrentes da própria desvalorização da moeda, de uma diplomacia ativa em relação à política de comércio exterior, associada a uma política externa de orientação sul-sul, e do aumento dos preços das commodities internacionais. Nesse processo de restruturação da dívida pública, no sentido de sua “desdolarização”, o alvo principal foram os títulos indexados ao câmbio, que passaram de 22% (em 2002) para 1% (em 2008), e os pós-fixados, de 61% (em 2002) para 36% (em 2008). Em contrapartida, os pré-fixados aumentaram sua participação de 2% (em 2002) para 32% (em 2008). Ademais, o estoque da dívida pública líquida caiu de 52% do PIB em 2002 para 35% em 2008, voltando aos patamares do período do governo Itamar.

No governo Dilma (2010-2014), permaneceu a orientação de se evitar a dolarização da dívida pública. Em agosto de 2014, 40% eram de pré-fixados, 35% atrelados a índices de preços e, apenas, 20% de pós-fixados e 4% indexados ao câmbio.

O mais importante a se observar é que, quando se deflagrou a crise internacional de 2008 e seus desdobramentos durante os anos seguintes, já havia sido retomada a capacidade de o Estado atuar de modo a arrefecer os efeitos de uma severa crise econômica por meio de políticas fiscal e monetária expansivas. Os bons resultados nas contas externas nos anos anteriores e a “desdolarização” da dívida pública foram decisivos para tanto. Assim, diferente da crônica tradicional da história econômica brasileira, o governo não lançou mão de ajustes econômicos recessivos. Ao contrário, inverteu as prioridade e, por decisões de natureza política, trabalhou de modo a defender o nível de emprego e renda das camadas mais vulneráveis da população brasileira, em vez de priorizar a proteção dos interesses e a riqueza patrimonial de grandes grupos privados.

Mauricio Metri – Professor de Economia Política Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

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15 comentários

  1. Eu acho que estes textos não

    Eu acho que estes textos não são de economistas formados, o que se vê não é um economista é um militante governista a pior ralé da humanidade, são os mesmos que estavam em Nuremberg.

    O que o texto quer nos dizer que foi o iluminado governo petista que nos livrou da questão da divida publica. Evidente que não.

    Em 1993-4 o Brasil ainda estava em moratória da divida publica, ou seja ninguém emprestava dinheiro para o país.

    Nossa economia era e ainda é em menor grau muito fechada. Não existia dólares, o comécio externo era fraco.

    O governo FHC se endividou no processo de estabilização da economia e o economista militante esquece deste grande detalhe.

    A federalização da divida publica, o PROER, a absorção dos diversos esqueletos do passado(EX:BNH), o fato da economia sair da hiper inflação para uma inflação contida já justificaria todo o esforço.

    Em 2002 a divida era +-  800 bilhões, hoje 2014 passa dos 3 bilhões apesar de já se ter pago 1,6 bilhões. 

     

    • “Em 2002 a divida era +-  800

      “Em 2002 a divida era +-  800 bilhões, hoje 2014 passa dos 3 bilhões apesar de já se ter pago 1,6 bilhões. “

       

      comentário infeliz e infantil. o correto é comparar a fração dívida/pib nos diferentes anos.

    • É indecente

      é indecente ler a justificativa para elevação da dívida e suas informações tendenciosas e principalmente incorretas:

      -a federalização com indicador (IGP-DI) mais juros de 6, 7 e até 7,5% ao ano foi ótimo negócio para o governo federal de FHC;

      -O PROER foi um programa que gastou bilhões (130 bilhões aproximamente, porque a CPI foi barrada no congresso pela bancada de FHC), para salvar banqueiros como os Magalhães de Minas, o Zé do Chapéu do Bamerindus (seu ministro), osCalmons de Sá, todos seus apoiadores;

      -Veja o caso do BNH que foi extinto pelo decreto-lei 2,291, de 21 de novembro de 1986(de pasmar sua observação), sendo créditos e dívidas assumidos pela CEF; 

      -Quanto ao montate da dívida  tem a desfaçatez de dizer que é 3 trilhões de reais e o numero correto é de R$ 2,169 trilhões(é somente entrar no site do tesouro nacional e ver a informação no final de agosto/14), ou seja, 831 bilhões de reais a menos que SUA NEFASTA INFORMAÇÃO;

      -esqueceu-se de acrescentar que a dívida deveria ter sido abatida em US$ 100 bilhões de dólares que foi o resultado da venda das estatais.

      Por favor, continue escrevendo, assim continuarás a expor sua total ignorância, sua parcialidade que você tanto acusa em outros e, principalmente, sua imbecilidade de achar que alguém minimamente esclarecido vá acreditar.

      Nada mais cretino e mais cretinizante do que a paixão política. É a única paixão sem grandeza, a única que é capaz de imbecilizar o homem. Nelson Rodrigues, ou quem sabe será você!!!

       

  2. Análise quase perfeita.

    Análise quase perfeita.

    Só acrescentaria que, além da política atrelada ao dolar supervalorizado quando da implantação do plano Real, a dívida pública cresceu muito em função da implantação da Lei da Responsabilidade Fiscal, que foi um verdadeiro divisor de aguas na administração pública. A União assumiu a maior parte das dívidas dos estados que não eram pequenas. Só em São Paulo pra quem se lembra, Quércia se gabava do seu mal feito: “quebrei o estado mas elegi meu sucessor”. E os “feitos” desta “travessura” política desaguaram nas contas federais. E assim se deu com muitos outros estados.

    O PT teve muito mérito ao nacionalizar a dívida. Só que de lá pra cá tem se descuidado com a sua natureza e tamanho dessa dívida. Dever 60 ou 70% do PIB não é problema quando se investe em desenvolvimento e infra-estrutura, fomentando o crescimento economico. Mas dever 60% do PIB apenas com despesas correntes é perigoso.

    Querer julgar o passado analisando apenas alguns dos fatores não parece fazem justiça à história. O governo Itamar teve grande mérito em conseguir construir e implantar o plano de estabilização da moeda. O de Cardoso coube o acerto das contas e a melhora do perfil dos gastos públicos e higienização da adminstração privatizando muitas empresas aoecidas como cabides políticos para solidificar o plano. O de Lula colheu com competência os frutos da estabilização. O grande pecado dos 3 foi a falta de planejamento estratégico a longo prazo.

  3. Crescimento da dívida pública do período Tucano

    Dá para falar de Bolsa para a Família Mercado-marinho?

    Ou foi só estelionato eleitoral com prevericação de mandatários ?

    Quem está saudoso deste período?

     

     

     

  4. ótimo texto
    compara bem as

    ótimo texto

    compara bem as diferenças entre ambos os projetos.

    claro e objetivo.

    é a política de inclusão que  leva ao desenvolvimento,

    não a exlusão pretendida pelos tucanos, historicamente.

     

  5. FHC/ PSDB… LULA/DILMA

    Volta FHC… E traga a maior mineradora do mundo, a VALE, que foi doada por 3,3bi, valor subfaturado apenas de sua infraestrutura, e deram de brinde todo o minério mais a Serra dos Carajás que tem estimados 100 (cem) vezes mais ouro que Serra Pelada. Só para lembrar e comparar, só o lucro líquido da Petrobras em 2013 foi 26 bilhões e quinhentos e setenta milhões (26,570 bi), ou seja, o lucro de um ano da Petrobras daria para comprar mais de 7 (sete) VALE’s.  Sem qualquer sombra de dúvidas, foi o MAIOR ROMBO DA HUMANIDADE… Maior rombo do mundo! Nem vamos comentar toda A Privataria Tucana, mas vamos a uma pergunta: Alguém sabe nos dizer pelo menos onde foi parar algum real desse dinheiro das privatizações? Ora, se os tucanos sucatearam as rodovias, a Marinha, o Exército, a Aeronáutica e a PF… Será que FHC & Cia construiu ao menos uma Universidade? Não, não construiu uma sequer! Então para que foi ou para onde foram as privatizações? Será que serviu para os tucanos pagarem a dívida externa? Não, não pagou nada! E o pior, endividou mais ainda: Quebrou o Brasil 3 vezes! Banco Mundial e FMI como urubus e abutres se fartaram com a carnificina brasileira, emprestando mais e mais, de olho em nossas riquezas naturais e nos juros vincendos! Talvez, até pensaram que logo poderiam apossar do Brasil pelas dívidas crescentes. Logo exigiriam a venda da Petrobras, BB e CEF, dando mais um passo em cima da nossa soberania, que a partir de então, já estava à mercê dos tubarões internacionais!

    Os tucanos com José Serra, FHC & Cia, perderam a eleição para o Lula. Lá se foi a esperança do FMI, que esbanjava em emprestar mais ao Brasil, quando de repente, viu um novo governo e jeito de governar, que, não só pagou os juros contraídos, mas pagou toda a dívida externa,quitando-a.  Isso levou o FMI a enorme prejuízos, porque já tinham projeções com os recebimentos de juros.  Isso contribuiu para que o FMI, hoje, pela primeira vez na história, a pegar milhões de reais emprestado do Brasil. Hoje o FMI, ao contrário de antes, deve ao Brasil, algo inédito na história. Hoje, é o Brasil quem recebe juros do FMI. Consertaram as rodovias sucateadas pelos tucanos; reestruturaram e investiram na indústria naval (Marinha), no Exército, na Aeronáutica e na PF… A Petrobras foi elevada ao crescimento e níveis como nunca dantes; Construíram inúmeras Universidades; na área da habitação o Brasil nunca tinha experimentado tal investimento e incrementos, sendo um deles, o Minha Casa Minha Vida. ; O Plano Brasil Maior foi o condutor da agenda de política industrial ….. de expansão da rede federal de escolas técnicas, somou-se  ainda, o PRONATEC. São muitos fatos e benefícios, mas em fim, o Brasil dos governos do PT e de seus aliados ficará marcado como o período da história recente com mais entregas de grandes obras de infraestrutura. Desde 2007, foram concedidos 8.630 km de rodovias, que correspondem a 13% da malha rodoviária federal, e foram construídos ou duplicados 6,1 mil km de rodovias. Após décadas de paralisação de investimentos em ferrovias, foram construídos 1,96 mil km de novas ferrovias e o novo modelo de concessão e operação ferroviária foi aprovado.

     

    • Sonha Baby

      Construi e fez muito, mas você sabe como? Se endividando.

      A dívida pública saiu de 852 bi para 2.5 tri … só isso.

      Também sei fazer compras com o cartão de crédito dos outros … esse é o único grande feito petistas.

      Emprestou 10 bi ao Eike Batista pra ele posar de garoto propaganda do “Brasil própero” e ver se atraía investidores externos … só fez endividar ainda mais o governo, pis o Eike nunca passou de um blefe.

      Também sei posar de gostoso com o dinheiro alheio … esse é o único grande feito do homem que simbolizava a prosperidade do empresariado brasileiro na era PT.

      A educação ganhou destaque: agora se proibia a reprovação de alunos a fim de mostrar índices onde mais e mais alunos sairiam do analfabetismo.

      O detalhe é que muitos não vão pra escola e continuam analfabetos, mas as escolas os aprovam para não haver corte da verba federal e em troca oferta o bolsa escola, fraudando-se cadernetas de presença em sala.

      Esse é o padrão de educação do populismo: um culto a sócio depdendência econômica ao governo e suas bolsas com queda drástica no número de empregos.

      Mas para adulterar números oferecem o subemprego registrado como se emprego fosse.

      Já a educação superior foram criadas bolsas, pois sem elas só haveria uma forma dos carentes chegarem às faculdades: melhorando o ensino fundamental e médio.

      Mas isso teria um preço alto, muito alto: a educação criaria melhores eleitores e pessoas com uma visão além das bolsas.

       

       

  6. Interferências

    A dívida do FMI não foi paga, foi transferida a bancos particulares com juros muito maiores. Nos livramos das interferencias, mas isso teve um custo.

    • Bom, com as interferências, o país não cresceria mesmo como cresceu e aí a economia entraria em recessão ou na pior das hipóteses permaneceria no famoso não foi nem pra frente nem pra trás e aí o país não teria os indicadores econômicos que sabemos que teve na era petista.

  7. Se FHC salvou os banqueiros,

    Se FHC salvou os banqueiros, o Lulopetismo enxeu seus cofres… Nunca antes na história do país, os banqueiros lucraram tanto! Não é de se estranhar porque eles apoiam Lula/Diuma… afinal, a poítica do governo é extremamente favorável aos banqueiros…

    Se FHC não tivesse privatizado a Vale, hoje além do Petrolão, teríamos o Valão, com milhares de pelegos petistas roubando-nos a luz do diz, sem nem vergonha na cara. Pena que FHC não teve a coragem de privatizar a Petrobráz…

    Agora será preciso “desratizar”, desPeTetizar a Petrobrás, para que possa ser vendida, e depois quem sabe ser orgulho nacional denovo? Se bem que com meio trilhão de dívida, a Petrobrás levará anos sugando o minguado dinheiro dos brasileiros para ser uma empresa eficiente denovo!

    Em resumo, o Lulismo representou um atraso de 30 anos ao Brasil. 

  8. crisi do Brasil nao è surpresa

    Gente eu a analisi em cima està na parte final completamente errada porque o Brasil se destansio do dolaro è verdade porem com a valorizacao do real destruiu a industria brasileira e com o credito facil criou uma bolha que vai ser dificil segurar! A divida publica vai chegar no minimo a 80% do PIB no 2015 a economia do Brasil va encolher mais o meno 3.10% e tenho a previsao do 2016 è de uma retracao do 1.52% porem acho essa previsao errada e na mina opinao vai piorar muito mais devido a o rejauste fiscal e a aumento do salario minimo. Novas taxas vao fazer diminuir a dispesas dos brasileiro e o aumento do salario minimo vai junto con a diminucao dos consumos vai fazer esplodir a taxa do desemprego! 

    A caida da economia brasileira do 2016 na mina previsao vai ser mais o meno 3.0%. A arrecacao do governo federal no comenco vai aumentar para depois rapidamente despencar e vai ter que fazer um novo adjuste fiscal. 

    Tudo isso arrisca de portar o panico no povo brasileiro con desemprego a final 2016 acima do 10% e trabalho sempre meno seguro e um aumento de vagas nao assinada.

    Para fazer previsao por 2017 precisa ver a reacao do governo a o desastre do 2016 vai aumentar novamente a pressao fiscal? 

    O Brasil viveu acima da suas possibilidade in una bolha por 12 anos agora è o tempo de pagar uma politica di sussido sem limite e de muita divida pubblica e privada.

    Tive muitos anos para fazer uma reforma completa do sistema dos aposentado.

    O problema que o governo Lula e Dilma illudiu o pobre dando esmola o problema è que fazer isso por 50 milhao di pessosa da um custo abnorme pelo governo.

    Na pratica nao aprofeito do momento bom da economia mundial dos emergentes para fazer mudancas impopular… 

    A compra di voto com o asistensialismo a pobre  so para comprar votos vai acabar agora em 2016 e vai despencar junto com arrecacao do governo federal em 2017 aonde o reajuste fiscal vai ser muito pesado se o governo que segurar a divida publica no um patamar di 80% do PIB.

    Em esse cenario ruim tenh que esperar que nao entre o sentimento geral de panico nesse caso as conseguencia seria  bem maior, que a China nao cai e que os EUA nao aumente as taxas de juro.

    Situacao bem delicada e na minha opinhao as medida do atual governo vai levar a pioar a sitacao do Brasil

    Peco desculpa se errei a escrever eu nao so brasileiro.

    A Italia fiz o que o Brasil esta fazendo e tive una reacao de panico que levou a 7 anos de crisi.

    O Brasil tenh a sorte de ser um pais mais novo da Italia.

     

  9. Super dívida petista
    O resumo é: Lula e Dilma se individaram internamente para quitar/abater a dívida externa … e como os juros brasileiros estão entre os mais altos do mundo, os banqueiros … e seus políticos … fizeram a festa.

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