Política econômica sob a pandemia: uma perspectiva europeia

É vital para a produtividade que os vínculos comerciais sejam ressuscitados tão rapidamente quanto as preocupações com a saúde permitirem e para estabelecer cooperação multilateral

Por John Hassler, Por Krusell, Morten Ravn, Kjetil Storesletten

No VoxEU

Nossas respostas ao coronavírus tiveram conseqüências econômicas diretas de proporções históricas. Essas respostas foram espontâneas e foram causadas pelas recomendações / decretos dos formuladores de políticas para observar o distanciamento social para reduzir a propagação do vírus e proteger aqueles com maior risco. A produção caiu abruptamente e o desemprego disparou, especialmente em alguns setores. O impacto foi, portanto, profundo, mas também bastante diversificado em toda a sociedade, tanto em termos quanto em que diferentes pessoas e empresas foram afetadas e de que maneiras.

Os formuladores de políticas econômicas enfrentaram esses desafios em seus respectivos países. Nosso objetivo aqui não é avaliar esforços específicos, em grande parte porque os países diferem de várias maneiras; portanto, o que é uma resposta apropriada em um país pode ser inapropriado em outro. Em vez disso, nosso objetivo é sugerir alguns princípios que consideramos de valor geral em diferentes estágios da crise.

A natureza do choque

É de primordial importância entender a natureza econômica do “choque” que ocorreu. No nível macroeconômico, a pandemia representa um choque único e imprevisível. Em comparação com essencialmente todas as outras recessões nos tempos modernos, isso é altamente incomum. Em uma recessão típica, a natureza dos choques é frequentemente sujeita a muito debate. A maioria das recessões é comumente vista como associada a “deficiências de demanda” – medos de um futuro menos brilhante, falta de confiança etc. – e, portanto, até certo ponto, constituem um fenômeno auto-realizável. A receita padrão para combater um choque auto-realizável é a administração da demanda keynesiana: medidas tomadas pelas autoridades monetárias e fiscais para aumentar a demanda. Em nítido contraste, a pandemia de Covid-19 não é um fenômeno auto-realizável; esse choque é altamente infeliz, mas agora inevitável.

O princípio chave da política: ponte

O que a política econômica pode fazer, então? Durante a pandemia, a política pode ajudar a preencher a lacuna entre as economias pré e pós-corona. Assim, o objetivo deve ser possibilitar um rápido retorno à tendência, assim que as medidas motivadas pela saúde forem levantadas. O foco da política macroeconômica deve, portanto, encontrar maneiras de impedir o rompimento de laços fundamentalmente saudáveis ​​entre empresas e seus funcionários, empresas e seus clientes e empresas e seus fornecedores de insumos (mantendo assim as cadeias de suprimentos intactas). Se esses vínculos ainda estiverem ativos, será possível iniciar a economia assim que a ameaça de vírus recuar. Reconstruir laços rompidos leva tempo, o que pode tornar a recuperação econômica longa e dolorosa. Há várias medidas que podem ser usadas aqui, incluindo apoio financeiro e alterações legislativas do trabalho, bem como leis de falências. Nosso objetivo aqui é meramente enfatizar a extrema necessidade dessas políticas; seus detalhes devem, por necessidade, diferir de acordo com o contexto institucional específico do país. Uma preocupação na implementação de políticas de ponte é que algumas empresas e relacionamentos realmente devem ser interrompidos – as recessões desempenham um papel de limpeza até certo ponto. No entanto, como é muito difícil identificar quais são as empresas / relações e para evitar esforços de lobby improdutivos, defendemos políticas que são amplas e envolvem pouca discrição. Uma preocupação na implementação de políticas de ponte é que algumas empresas e relacionamentos realmente devem ser interrompidos – as recessões desempenham um papel de limpeza até certo ponto. No entanto, como é muito difícil identificar quais são as empresas / relações e para evitar esforços de lobby improdutivos, defendemos políticas que são amplas e envolvem pouca discrição. Uma preocupação na implementação de políticas de ponte é que algumas empresas e relacionamentos realmente devem ser interrompidos – as recessões desempenham um papel de limpeza até certo ponto. No entanto, como é muito difícil identificar quais são as empresas / relações e para evitar esforços de lobby improdutivos, defendemos políticas que são amplas e envolvem pouca discrição.

Uma qualificação importante ao princípio que acabamos de avançar se aplica à extensão em que a economia mudará permanentemente devido a essa experiência. É provável que algumas coisas sejam diferentes: reuniões virtuais podem se tornar mais comuns e alterar a divisão do tempo entre casa e trabalho, os requisitos de higiene pública podem se tornar mais rigorosos e assim por diante. Essas mudanças e outras semelhantes devem ser levadas em consideração, mas não acreditamos que sejam importantes o suficiente para exigir um tipo diferente de política. É importante ressaltar que elas não implicam a necessidade de uma política industrial nova ou redirecionada, nem nacional nem no nível da UE.

Também pode haver conseqüências duradouras para segmentos da população diretamente afetados pela crise: crianças que perdem a educação, pessoas que perdem o emprego e podem ficar desempregadas por um longo tempo, aquelas (geralmente mulheres) pesado fardo em casa no cuidado de crianças e idosos, que podem perder treinamento e promoções no trabalho, e assim por diante. Tais efeitos a longo prazo são exemplos que consideramos indesejáveis: eles não teriam ocorrido na ausência da crise da corona e devem ser abordados o mais rapidamente possível.

Política de transferência

De maneira mais geral, a experiência corona trará sofrimento econômico a muitas famílias e é importante que os governos sejam generosos e aumentem as transferências para esses grupos. Essas transferências devem ser vistas como ‘pagamentos de seguro corona’; esse seguro não existia, pois o evento era tão imprevisível, e o papel do governo agora é ajudar a substituir parcialmente esse mercado ausente. O objetivo das transferências não é, como na maioria das recessões, ajudar a impulsionar a demanda (a produção é baixa porque queremos que ela seja baixa até que o desafio da saúde seja superado), mas simplesmente ajudar as famílias a lidar com as dificuldades.

Uma oportunidade de ouro para mudanças estruturais?

A crise da corona deveria ser usada como uma oportunidade para induzir mudanças estruturais em apoio a outros objetivos louváveis ​​e de longo prazo, como os esforços para retardar a mudança climática? É um momento oportuno para “matar” as companhias aéreas ou outros setores / modos de produção? Achamos que não. Tais medidas exacerbariam a recessão além do exigido, e o desemprego e o sofrimento humano seriam um desafio ainda maior. Objetivos de longo prazo devem ser perseguidos, mas apenas quando estivermos firmes novamente.

Incerteza e orientação para a frente

Finalmente, é importante abordar a incerteza que permanece. Embora os bloqueios estejam sendo gradualmente suspensos, ainda não está claro por quanto tempo as restrições sobre nossos modos de interação permanecerão. Tudo depende da evolução do vírus – é inteiramente possível que experimentemos uma recuperação e voltemos a restrições mais rígidas – e dos resultados de nossas tentativas de encontrar uma vacina ou um tratamento poderoso para o vírus. Em um cenário pessimista, ainda temos um longo caminho a percorrer antes que a situação de saúde esteja sob controle; em uma otimista, uma vacina será encontrada e produzida em massa em breve. A política econômica deve levar em consideração esses fatores médicos difíceis de prever. Assim, a política econômica, mesmo quando conduzida adequadamente, será difícil de prever.

A política pode realmente mitigar essa incerteza? Sim, os formuladores de políticas devem fazer tudo o que estiver ao seu alcance para minimizá-lo. A própria incerteza política pode se tornar a semente de uma recessão prolongada mais tradicional. As empresas podem reter investimentos, congelar contratações e suspender a pesquisa e o desenvolvimento por medo de uma recuperação fraca, fazendo com que a crise da corona seja substancialmente mais prolongada e dolorosa do que o necessário. Uma estratégia chave para os formuladores de políticas aqui é comunicar claramente as futuras intenções políticas. Isso pode ser conseguido de maneira ‘condicional’, ou seja, com flexibilidade mantida para lidar com contingências futuras. Essa abordagem é bem conhecida da política monetária – é chamada de ‘orientação a frente’. Requer design cuidadoso, mas a idéia é que a comunicação de futuras intenções políticas forneça às empresas sinais-chave que possam ajudá-los a planejar seus esforços para reconstruir suas atividades e também permita que as famílias avaliem melhor até que ponto há uma necessidade real de economia por precaução. Nesse caso, o condicionamento requer uma estreita colaboração com os órgãos de saúde, para definir claramente os cenários e os planos que os dependem. Orientações futuras apropriadas, em particular, envolvem ser claro sobre o que é incerto e o que não é. No domínio das políticas de saúde, nossa avaliação até o momento é de que a maioria dos governos falhou em fornecer orientação direta adequada: eles não são claros sobre qual é a estratégia de longo prazo, mas apenas se concentram nas medidas atuais. A necessidade de sinais para a economia é terrível:

Cooperação além fronteiras

Inicialmente, à medida que a crise da saúde se desenrolava, muitos países adotaram ações unilaterais rápidas para fechar suas fronteiras aos cidadãos estrangeiros e ao comércio. Alguns podem argumentar que a crise do Covid-19 demonstrou os perigos das fronteiras abertas e que os países deveriam confiar mais na auto-suficiência. Em nossa opinião, esse é um caminho perigoso a seguir, que não apenas prejudicará a prosperidade, mas também prejudicará nossa capacidade de lidar com crises futuras e possivelmente suscitará riscos populistas à democracia. Em vez disso, à medida que avançamos para a próxima fase da crise, a cooperação e a abertura internacional devem ser restabelecidas. Os países precisam se unir e evitar pressões desnecessárias e ineficientes para se tornarem introspectivas.

Uma característica única da crise do Covid-19 é que ela impactou grande parte da economia mundial aproximadamente ao mesmo tempo. O impacto econômico foi sentido em todos os lugares, mesmo onde as consequências para a saúde até agora têm sido leves. Esse recurso de choque comum tem consequências importantes. A economia mundial está intimamente relacionada ao comércio internacional de bens e serviços acabados, bem como a insumos intermediários e a fluxos de idéias, capital e pessoas. A combinação de vínculos comerciais estreitos e um choque comum dificulta a recuperação de países individuais da crise devido à falta de demanda de exportação estrangeira e à severa cadeia global de suprimentos de insumos. Tais interligações entre economias são particularmente fortes na Europa, onde não apenas os vínculos comerciais são muito estreitos, mas também existe um movimento transfronteiriço substancial de trabalho e capital. De fato, uma das forças mais importantes da Europa é a relativa ausência de barreiras comerciais, transformando-a em algo que se assemelha muito a um país grande, de tamanho igual aos Estados Unidos. O tamanho total efetivo da Europa é um grande trunfo, especialmente em tempos difíceis como esses.

É vital para a produtividade de nossas economias que os vínculos comerciais sejam ressuscitados tão rapidamente quanto as preocupações com a saúde permitirem e para estabelecer cooperação multilateral. Os acordos bilaterais podem colocar em risco as preocupações com a saúde, uma vez que os países negociam sobre o acesso às economias uns dos outros. Existe o risco de acabarmos em jogos de espera, onde cada país fica parado até que outros aliviem seus bloqueios e abram suas fronteiras. Evitar tais resultados adversos pode e deve ser evitado através de uma cooperação internacional mais ampla. Isso se estende à eficácia das políticas de estímulo, onde as externalidades através da demanda de exportação introduzem uma tentação para que países individuais confiem em outros países que estimulam suas economias e suportam os custos fiscais. Caso todos os países o façam, o resultado final seria atrasos ineficientes para a recuperação.

É provável que o caminho a seguir exija economias mais fortes para suportar um peso maior. É um preço que vale a pena pagar não apenas por razões puramente econômicas, além de argumentos a respeito da solidariedade para com as economias duramente atingidas pela crise do Covid-19. Acordos específicos, como políticas domésticas de pontes, devem ser claros quanto às condicionalidades, mas visam principalmente reconhecer as interdependências de nossas economias e os benefícios mútuos de suspender as restrições ao comércio e às viagens o mais rápido possível. Idealmente, as datas de abertura diferirão entre os países, porque diferentes países estarão em diferentes estágios de lidar com sua crise de saúde. De fato, a heterogeneidade política provavelmente contribuiu para as diferenças no que pode ser considerado uma data de abertura ‘ideal’ para o comércio e viagens em diferentes partes da Europa. Contudo, essas diferenças não podem ser eliminadas e, portanto, a colaboração internacional deve respeitá-las, a fim de não arriscar a revitalização do vírus nos países que conseguiram conter sua disseminação. Ou seja, planos mutuamente benéficos nessa área envolverão o levantamento de barreiras internacionais que não são necessariamente simultâneas.

Idealmente, a cooperação ocorreria em nível global, mas a Europa está em um bom lugar para pelo menos atuar como uma região unificada, dadas as instituições políticas existentes. De fato, a Europa já fez muito. O BCE implementou seu Plano de Compra de Emergência Pandêmica, fornecendo € 750 bilhões para compras de ativos. A UE também lançou várias outras iniciativas, incluindo o Apoio à Crise Pandêmica do MEE, o Fundo Pan-Europeu de Garantia do BEI, o plano SURE da Comissão Europeia e, talvez o mais ambicioso do lado fiscal, o pacote de recuperação da UE da próxima geração, destinado a principalmente necessidades de médio e longo prazo. O que ainda falta, no entanto, são políticas que dêem aos países da UE mais atingidos a capacidade de atender à necessidade premente de fazer uma ponte entre políticas, sem o risco de desencadear uma dinâmica instável da dívida.

Outro aspecto importante da cooperação internacional envolve a troca de informações sobre experiências de lidar com os desafios de saúde do coronavírus e suas repercussões econômicas. Estamos em mares inexplorados e boas políticas e ciências precisam ser baseadas em dados que nos ajudarão a elaborar melhores políticas na área da saúde, bem como políticas econômicas. É importante continuar coletando e analisando esses dados, mas também para compartilhar o conhecimento de forma eficaz. Uma série de perguntas permanece. Haverá novas ondas de infecções? Com que rapidez as diferentes economias se recuperam? Há necessidade de mudanças estruturais? Essas questões podem ser melhor tratadas em conjunto. Pode-se até imaginar que há um papel para o aumento da cooperação européia em saúde, como o aumento do portfólio de responsabilidades da Agência Europeia de Saúde. Da mesma forma, um comitê econômico científico independente poderia avaliar e coordenar políticas para a recuperação econômica nas diferentes regiões da Europa. A equipe científica poderia desenvolver políticas estratégicas específicas de desenvolvimento e fornecer orientação aos ministérios nacionais relevantes para acelerar a recuperação regional.

Lidar com dívidas

A crise provavelmente terá impactos de primeira ordem nos orçamentos do governo. As receitas tributárias caíram devido ao declínio da atividade, enquanto os gastos no setor de saúde aumentaram. As transferências fornecidas pelo governo também aumentaram à medida que os trabalhadores perderam seus empregos, levando os governos a intervir (pelo menos parcialmente) para compensar trabalhadores e empresas por perdas de renda. O declínio do PIB também significou que o ônus da dívida aumentou quando medido em relação ao tamanho da economia. Todos os fatores apontam para maiores déficits e mais dívidas.

No futuro, são necessárias políticas substanciais de estímulo fiscal para que as economias voltem a funcionar, e as políticas de ponte que propomos terão que permanecer em vigor até que a situação da saúde melhore significativamente. Alguns países estão em uma boa posição para continuar gastando por algum tempo, devido às fortes finanças do governo no início da crise. Outros têm muito menos espaço fiscal para estimular suas economias. Os países mais afetados pela pandemia, como Espanha, Itália e Bélgica, também estão sobrecarregados com grandes níveis iniciais de dívida pública.

Dadas as baixas taxas de juros atuais, parece mutuamente benéfico para governos europeus com posições orçamentárias mais fortes ‘investirem’ em países com orçamentos mais fracos. As dependências internacionais tornam essas intervenções particularmente valiosas, pois permitirão uma saída mais rápida da recessão Covid-19 em todos os países. No entanto, uma dívida maior pode aumentar os riscos de inadimplência, provocando um aumento no retorno exigido da dívida soberana em países vulneráveis. Tais crenças podem criar padrões de auto-realização também quando o soberano é capaz de pagar juros normais sobre sua dívida. Esse resultado não é do interesse dos credores, sejam eles quem forem. De fato, uma crise da dívida soberana poderia prejudicar ainda mais a economia internacional, enquanto tentava se recuperar da pandemia.

Há consenso sobre como montar um baluarte para proteger economias vulneráveis ​​contra crises de dívida: um credor de último recurso deve garantir que as necessidades de empréstimos dos países sejam atendidas. Embora o Mecanismo Europeu de Estabilidade forneça um mecanismo para conseguir isso, os fundos disponíveis são limitados a 500 bilhões de euros. Isso pode ser insuficiente. Por exemplo, a dívida do governo da Itália sozinha é cinco vezes maior que esse fundo. O plano de von der Leyen propõe levantar 750 bilhões de euros com a emissão de dívida da União Europeia. Essa receita deve ser alocada a um fundo que serve como baluarte para tratar da questão de potenciais crises da dívida, em vez de usar os fundos para iniciar novos gastos por meio de, por exemplo, políticas industriais. Os países devem ter permissão para usar a nova dívida para alcançar dois objetivos: implementar as políticas necessárias de ponte e, ao mesmo tempo, evitar uma crise da dívida. Políticas industriais novas e caras podem comprometer a capacidade de atingir qualquer um dos objetivos.

Concretamente, estamos propondo (i) levantar um fundo maior para evitar crises de dívida e (ii) dar aos governos receptores mais voz sobre como usar os fundos, em vez de vinculá-los a políticas industriais específicas com objetivos de longo prazo.

A ciência econômica não oferece uma receita para quem deve eventualmente pagar essa dívida. É uma questão política se deve ser levado em conjunto por todos os países ou, em última instância, suportado pelos países em necessidade. De qualquer forma, as transferências devem ser acompanhadas de condicionalidades destinadas a reformas que permitam uma arrecadação tributária mais eficiente e economias que funcionem melhor. Por exemplo, maior tributação da propriedade pode ser uma maneira robusta de aumentar a receita tributária doméstica sem sufocar a economia. Independentemente da solução escolhida, o problema deve ser reconhecido, discutido e tratado para evitar resultados muito dispendiosos. Durante a crise da dívida européia, há dez anos, um grande problema era a incerteza política (sobre se os países seriam resgatados etc.). Desta vez, as apostas são mais altas porque o peso da dívida aumentou e as populações da Europa são mais velhas. É imperativo evitar repetir erros do passado.

Lista de signatários

Philippe Aghion, College da França e LSE
Christian Bayer, Universidade de Bonn
Florin Bilbiie, Universidade de Lausanne
Timo Boppart, IIES, Universidade de Estocolmo
Giancarlo Corsetti, Universidade de Cambridge
Michael Devereux, Universidade da Colúmbia Britânica
Jan Eeckhout, Universidade Pompeu Fabra
Gauti Eggertsson, Brown Universidade
Michael Elsby, Universidade de Edimburgo
Nezih Guner, CEMFI, Madri
Tomas Havranek IES, Universidade Charles
Christian Hellwig, TSE, Universidade Toulouse 1
Isabel Horta Correia, Catolica Lisboa
Miklos Koren, Universidade da Europa Central
Moritz Kuhn, Universidade de Bonn
Kalina Manova, University College Londres
Filip Matejka, CERGE-EI, Universidade Charles
Claudio Michelacci, Instituto Einaudi de Economia e Finanças
Kurt Mitman, IIES, Universidade de Estocolmo
Tommaso Monacelli, Universidade Bocconi
Niku Määttänen, Escola de Pós-Graduação em Economia de Helsinque
Evi Pappa, Universidade Carlos III de Madri
Franck Portier, Universidade Faculdade Londres
José V.Rodríguez Mora, Universidade de Edimburgo
Antonella Trigari, Universidade Bocconi
Akos Valentinyi, Universidade de Manchester
Johanna Wallenius, Escola de Economia de Estocolmo
Mirko Wiederholt, Ciências Po
Marios Zachariadis, Universidade de Chipre
Josef Zweimüller, Universidade de Zurique

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