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Do Portal Luís Nassif
Do blog de Ronaldo Bicalho
Políticas para o desenvolvimento do sistema produtivo energia no Brasil
O primeiro grande desafio político para o desenvolvimento do sistema produtivo energia hoje é a definição do regime regulatório do pré-sal. Nesse caso, a grande questão é como configurar um novo marco institucional que responda às mudanças impostas pela alteração radical nas condições de exploração e produção colocadas pelo próprio pré-sal. É evidente que o equacionamento político dessa questão não é simples, porém, sem ele, não é possível avançar nos objetivos principais colocados para o setor de petróleo neste trabalho: i) o aumento da capacidade produtiva em E&P e no refino; ii) a elevação da competitividade da indústria para-petrolífera nacional; e iii) promover a pesquisa tecnológica para otimização das atividades de E&P.
No caso da política de gás, a Petrobrás deverá continuar a ter um papel dominante no negócio do gás natural. Entretanto, seria importante que o próprio governo assumisse a formulação da política setorial. Além da elaboração de políticas para a definição do papel do gás no setor industrial e na geração elétrica, em particular a política de preços, é muito importante que o Estado defina políticas de incentivos para os investimentos na infraestrutura de transporte.
Tendo em vista a grande necessidade de investimentos no upstream em função do pré-sal, provavelmente a Petrobras terá de reorientar sua estratégia de investimentos. Desta forma, é importante criar condições para que novos atores se interessem pelos investimentos no downstream da cadeia do gás natural, em particular na fase do transporte. O BNDES pode ter um papel importante como instrumento para coordenação e implementação de uma política para incentivar investimentos no setor de transporte de gás natural no Brasil.
Com relação à lei do gás é importante buscar uma maior convergência entre a regulação federal e a regulação estadual. Estes dois diferentes níveis regulatórios têm sido causa de frequentes disputas regulatórias entre os agentes do setor.
No caso do setor elétrico, é possível constatar que a coordenação, nos seus diversos níveis (técnico, econômico, regulatório e político) é determinante para os investimentos no setor elétrico. As características da indústria de energia elétrica implicam elevada interdependência entre os agentes aliada a um alto grau de incerteza e alta complexidade, logo a solução passa, inexoravelmente, por uma intensa e articulada ação de coordenação.
Neste sentido, destaca-se a relação entre a regulação, o financiamento do setor e as características do investimento. Em um setor onde os investimentos são de longo prazo de maturação e onde, como já exposto, a coordenação exerce papel primordial, então as características do financiamento e do processo regulatório exercem papel essencial na definição dos rumos da expansão do sistema. No caso do financiamento, o BNDES, que já exerce papel fundamental, deverá continuar a exercê-lo e permanecer como o principal banco de financiamento dos principais projetos do setor elétrico no país.
A experiência das usinas do Rio Madeira, com seus consórcios formados por empresas privadas e públicas, revelou-se uma estratégia de coordenação dos setores privado e estatal bem-sucedida que deve ser ampliada e intensificada. Principalmente no caso dos grandes projetos de geração.
Como apresentado anteriormente, o setor elétrico brasileiro se tornará efetivamente hidrotérmico e haverá maior grau de diversificação da matriz elétrica. Porém, a diversificação implica considerável aumento da complexidade, nos níveis técnico, econômico e institucional, e, consequentemente, aumento da necessidade e da importância da coordenação. Esta se tornará ainda mais relevante em seus diversos espaços de abrangência, como a coordenação setorial, a intersetorial, a coordenação entre políticas (ambiental, tecnológica, industrial, energética, e, inclusive, política internacional – no caso dos intercâmbios de eletricidade e de insumos).
Nesse sentido, o maior desafio da política do setor elétrico brasileiro é justamente a sua coordenação com o conjunto de políticas públicas. A coordenação interna ao setor, de uma forma ou de outra faz parte da tradição do setor, contudo a maior dificuldade é quando se sai das fronteiras setoriais e se tem que enfrentar e negociar com outras políticas na arena pública.
No caso dos biocombustíveis, existem questões de encaminhamento de políticas que são de médio e outras de longo prazo.
No etanol, no curto prazo, a principal proposição está relacionada a medidas e apoios que possam melhorar as condições de exportação. Cabe apoiar a melhora da logística do sistema etanol, ao lado de medidas que facilitem a preparação da indústria para enfrentar as discussões nos fóruns internacionais das questões de padronização do produto e aspectos ambientais.
Uma segunda proposição seria a inserção de forma mais forte da dimensão tecnológica, preparando a indústria para um futuro em que a atual base tecnológica possa vir a se modificar e principalmente capacitando a indústria para construir uma posição de liderança internacional não apenas em etanol – o que já foi obtido – mas na exploração integrada de biomassa.
No caso do biodiesel, a proposição inicial é a de buscar identificar as alternativas tecnológicas e modelos de negócios com maiores chances de sustentação dentro da janela de oportunidade do biodiesel convencional.
Pelo lado do PNPB existem grandes desafios pela frente para buscar o atendimento dos objetivos iniciais do programa de associar a produção de biodiesel com a inserção da agricultura familiar e a produção em pequena escala. Percebe-se a necessidade de amadurecimento do marco regulatório para avaliar e considerar as dificuldades e os custos do programa como idealizado inicialmente.
Ainda no que diz respeito ao biodiesel, existe a demanda de programas que abordem a questão da matéria-prima e gerem projetos estruturados para uma estratégia de matérias-primas para esse energético.
Considerando que a capacidade instalada e em construção supera a demanda interna em médio prazo, um programa voltado para a exportação de biodiesel deve ser concebido.
No longo prazo, o ponto essencial seria tratar de forma central a base tecnológica em biocombustíveis. Cabe, portanto, como proposição mais importante em longo prazo o estabelecimento de política tecnológica e de inovação que considere não só a atual competitividade da indústria brasileira de etanol, mas que principalmente vislumbre de forma ambiciosa a construção da competitividade futura da indústria brasileira de aproveitamento de biomassa.
Em suma, esse conjunto de questões e proposições para o desenvolvimento do setor produtivo energia aponta claramente no sentido da necessidade da coordenação das ações na área de energia. Essa coordenação transcende o âmbito setorial específico de cada atividade energética e envolve o conjunto de atividades.
Dessa forma, o desenvolvimento de cada um dos setores não se restringe às suas próprias fronteiras e a superação dos seus gargalos específicos não pode ser conseguida sem ultrapassar essas fronteiras. Em outras palavras, há uma forte interdependência entre as políticas setoriais que demanda uma ação de política energética que procure encaminhar soluções baseadas em uma visão do conjunto das atividades energéticas.
Por outro lado, as questões essenciais do sistema energético não podem ser resolvidas simplesmente no âmbito da política energética. Claramente, questões como a ambiental, a inserção do país no contexto energético internacional, a capacitação tecnológica e industrial do setor de bens de capital, etc., não têm condições de serem resolvidas no restrito campo dessa política.
A compatibilização de um conjunto de políticas públicas, entre as quais a energética, é uma função do Estado brasileiro. Dessa forma, pode-se afirmar que o encaminhamento das questões relativas ao desenvolvimento do sistema produtivo energia no Brasil passa por uma definição estratégica que envolve um projeto de desenvolvimento para o país que crie as condições para que se possa hierarquizar objetivos e criar mecanismos que tenham condições efetivas de buscar uma compatibilização entre as diversas políticas públicas.
Essa compatibilização é essencial para se criar as condições necessárias à expansão da capacidade e, por conseguinte, ao investimento.
Nota: Este texto constitui o capítulo 8 da Nota Técnica sobre o sistema produtivo Energia, apresentada no contexto do projeto Perspectiva do Investimento no Brasil (PIB), cujo principal objetivo é estudar as perspectivas de longo prazo do investimento na economia brasileira.
Financiado pelo BNDES e realizado por uma equipe de pesquisadores ligados a diversas instituições de ensino e pesquisa do país, capitaneados pela UFRJ e pela UNICAMP, o PIB teve início em julho de 2008 e encontra-se em fase de conclusão.
Para acessar a Nota Técnica sobre Energia, clique aqui.
Para acessar o site do projeto, clique aqui.
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