Brasil tem sistema compras públicas amador
Por Lilian Milena, no Brasilianas.org
Da Agência Dinheiro Vivo
A estrutura de compras públicas do estado brasileira é amadora e sua melhora depende de mudanças que abrangem revisão de regulamentos e de recursos humanos. A análise é do economista e pesquisador Alexandre Ribeiro Motta, autor de estudo que compara os sistemas de compras privado, público federal brasileiro e norte-americano.
O critério de tomada de decisão de quem vence um processo de licitação no Brasil deve mudar de foco de ‘menor valor’ para ‘melhor valor’, ponderando outros critérios como qualidade dos serviços ou produtos a serem adquiridos. “Isso não significa desperdiçar o dinheiro público, e sim evitar a compra de um produto ruim, desperdiçando dinheiro do contribuinte”, coloca Motta.
O pesquisador ressalta que para aplicar o conceito no país é necessário, antes, elevar o setor de compras para os cargos de maior hierarquia da administração pública. Essa é uma característica tanto da iniciativa privada quanto do governo norte-americano, que há muito tempo entendem a qualidade de gastos como estratégica para o bom funcionamento da administração como um todo.
Acompanhe a entrevista na íntegra.
Em sua tese coloca que o modelo de compras do Estado norte-americano se inspirou no setor privado. Seria importante que o Brasil também passasse a reproduzir esse modelo?
É relativamente simples de entender porque se inspiraram no setor privado quando a gente mergulha um pouco na lógica norte-americana de operar, e que fica explicitado na sociedade norte-americana, onde o sistema capitalista chegou no seu ápice. Eles têm uma visão de que o Estado não tem que pagar pela saúde, por exemplo, e nem que todos os cidadãos têm que participar com seus impostos para bancar saúde de todo mundo.
O conceito é o “no free land” (sem terra livre). Se o cara não tem dinheiro, não come. Simples. Então, ele precisa produzir. Agora tem algumas questões específicas no campo da compra pública que são emblemáticas.
A origem do sistema de compras dos Estados Unidos, basicamente, é na Guerra de Independência Norte-Americana. Nesse momento a compra pública surge na absoluta crise, quando os preços dos produtos que o estado comprava não tinham a mínima relevância. O que tinha relevância é que o fuzil atirasse, porque se na hora do sufoco o fuzil não funcionasse, não só perderiam a guerra como perderiam sua própria autonomia e independência.
Naquele momento do surgimento do processo de compra pública a eficiência era um negócio mais importante do que o gasto efetivo que se tinha com o processo. Assim, a eficiência e o resultado da compra estão muito mais arraigados no processo de compra norte-americano do que essa discussão de cumprir ou não a lei, embora, como qualquer nação civilizada, o norte-americano tenha que cumprir uma lei, seguir um rito para dar satisfação para a sociedade.
Nos Estados Unidos o processo de compra passa por um processo contínuo de melhoramento. Lá eles também têm uma espécie de Tribunal de Contas, que é, na verdade, meio controladoria e meio tribunal de contas…
É o Government Accoutability Office?
Isso, o GAO. Ele explícita, em vários documentos, a necessidade de trazer conceitos do setor privado para melhorar a eficiência de aplicação dos recursos públicos. Nota-se até um certo constrangimento de não ser tão eficiente quanto o setor privado. Para eles tratar o dinheiro público com eficiência é um desdobramento ético importante, mas não basta só cumprir a lei, tem que cumpri-la e comprar bem, e nisso eles trazem muito da técnica do setor privado para o setor público.
Se o setor público brasileiro precisa adotar o mesmo modelo, daí não é a minha preocupação base. Na verdade o modelo norte-americano é uma ilustração no meio da minha dissertação, onde queria realmente tratar da compra pública brasileira comparada ao setor privado. Uso o modelo norte-americano porque também é uma nação que tem que seguir leis, que é séria, que também é continental e que consegue ter uma proximidade do setor privado de absorção de conhecimento sem que isso implique em qualquer prejuízo para administração pública. Mas não quero dizer que temos que copiá-lo. Temos que nos inspirar nele, assim como no modelo europeu, por exemplo.
Em que pontos, então, o Brasil deveria se inspirar? O que entendi é que eles têm, como aqui, um órgão de fiscalização, que é o GAO, tem também o GSA [General Services Administration] que é quem compra, e tem o OFPP [Office of Federal Procuramente Policy], que regula as compras, certo?
O OFPP é, na verdade, uma espécie de órgão normativo, ele acompanha a dinâmica mais geral das compras, formula políticas e normas, para padronizar o comportamento dos agentes que operam as compras dentro do governo norte-americano. Equivaleria, no caso brasileiro, ao Departamento de Logística e Serviços Gerais, o DLSG, que está dentro da Secretaria de Logística e Secretaria da Informação [da administração federal]. Mas, sendo franco, daí é a critica que faço, o DLSG não desempenha essa função porque não está preparado para isso. Deveria desempenhá-la, mas não consegue fazer na mesma medida que o OFPP, americano.
Esse é um ponto positivo que deveríamos repetir?
Que devemos melhorar, porque já temos a estrutura. Só que a estrutura não se dedica a aperfeiçoar o sistema, só se dedica a resolver problemas de sistemas.
Na sua dissertação você afirma que nos Estados Unidos não existe uma legislação de caráter nacional para compras públicas, mas eles têm um documento extenso para orientar, correto?
Isso. Eles não têm uma legislação de caráter nacional para todos os entes federativos. Mas, por exemplo, a União Federal norte-americana segue o mesmo regulamento no país todo, é o Federal Acquisition Regulation, o FAR. É uma legislação para todo o país, mas só para esfera federal.
O FAR tem uma grande vantagem: não é uma lei, é um regulamento. Como regulamento, apesar de ter uma comissão que analisa as propostas de mudança, composta pelo diretor do OFPP, diretor do GAS, diretor do departamento de defesa etc., e, portanto, toda a alteração ser por unanimidade, tem mais flexibilidade para absorver as inovações. Quando se estabelece uma lei, essa precisa ser mandada para o Congresso Nacional, daí fica sujeita a todo o tipo de injunção política para poder, aí sim, ser regulamentada. Outro mal da lei é que dessa forma ela fica cristalizada. Qualquer alteração sobre ela demanda processos muito burocráticos. Enfim, você acaba matando a possibilidade de fazer uma absorção contínua de boas práticas, de boas técnicas, de bons conhecimentos que surgem sempre, porque o setor privado vai sempre inovando nessa área [de compras] que é estratégica.
O que o Brasil tem a melhorar em relação ao seu sistema de compras públicas?
Por exemplo, nos Estados Unidos o principal critério de tomada de decisão para você definir quem vence uma licitação não é menor preço, mas sim o que eles chamam de melhor valor, best value. Eles partem do princípio de que boa compra não é optar pelo mais barato, mas sim pelo produto ou serviço de melhor qualidade. Isso não significa desperdiçar o dinheiro público, significa evitar a compra de um produto ruim, desperdiçando o dinheiro do contribuinte.
Nesse caso a lei 8.666 não teria que de todo ser eliminada, mas modificada?
Exatamente. Isso eu defendo na minha dissertação. Não acho que a lei da licitação seja ruim. O [economista Mário Henrique] Simonsen dizia que problemas complexos têm geralmente uma solução simples, que geralmente está errada. O que quero dizer com isso é que para melhorar a compra pública eu preciso melhorar a lei, assim como os nossos recursos humanos que operam na área de compra. A nossa estrutura de compras é amadora, é pouco profissional.
Temos, então que mudar o foco de menor valor para melhor valor.
Ou seja, introduzir a qualidade do produto ou do serviço como uma variável indispensável no processo. Mas não é só isso, como disse, temos que valorizar e qualificar nossos recursos humanos. Outra das coisas que destaco é elevar o setor de compras para os cargos de maior hierarquia da administração pública, uma característica do setor privado na atualidade, e que o setor público norte-americano copiou. O governo dos Estados Unidos criou o cargo de CAO, Chief Acquisition Officer.
O que os americanos fizeram ao criar esse cargo foi jogar essa questão de aquisição, da gestão de contratos para um nível de diretoria, mais alto da escala hierárquica. No Brasil, no governo federal, por exemplo, eu sou subsecretário de planejamento, orçamento e administração do Ministério da Fazenda. Sou o cargo administrativo mais alto do ministério e sou subsecretário. Ou seja, toda a área de administração, para nós, fica no plano da subsecretaria. E a área de logística fica, ainda, abaixo da minha, num nível de coordenação geral.
Então você percebe que tem uma dinâmica diferente no nosso governo em relação à dinâmica do governo americano e do setor privado. O status para você fazer transformação e mudança precisa ser mais alto para poder ter força política para mudar o modelo de compras do Ministério da Fazenda, do Ministério da Saúde, da Integração Nacional, do Planejamento etc.
Então o segundo ponto seria mudar o status do responsável pela área de compras?
Pela área de compras da área de suprimentos, pelo menos, para um status mais elevado, do ponto de vista hierárquico, que daria, digamos, mais força para trazer transformações e inovações para dentro da administração pública.
No caso do Brasil, se conseguíssemos pelo menos tirar a área administrativa inteira da condição de subsecretaria e alçá-la para condição secretaria já seria um tremendo avanço.
E entre esses dois fatores, o que mais poderia ser feito para ajudar a melhorar a lei?
Mas isso não tem a ver com a lei. É uma questão da administração geral de governo. Na questão da legislação você tem algumas questões específicas. Uma delas é mudar o critério de tomada de decisão da designação de quem vence um processo licitatório, que é essa questão ferrada ao menor preço que pode vir a ser uma coisa mais sofisticada, como melhor valor, que é na verdade uma ponderação de outros critérios.
Outra questão muito importante, que já está na agenda do dia, é a de inversão de fases. No Brasil, quando uma instituição pública precisa contratar determinadas coisas, necessita, primeiramente, habilitar os concorrentes para depois abrir a proposta de preço. No pregão de forma geral – eletrônico ou presencial – já acontece algo muito legal. Primeiro a gente discute o preço, depois discute a habilitação. Isso faz com que os pregões sejam uma modalidade extremamente ágil, sem perder nenhum aspecto da legalidade. O pregão, hoje, é considerado um sucesso no âmbito federal.
Já tem uma discussão para trazer para outras modalidades essa inversão de fases. Isso iria agilizar muito o processo licitatório.
Por que discutir valores agiliza o processo se todas as fases são necessárias para a contratação?
A habilitação é um negócio muito complexo e delicado de ser realizado. Quando se tem uma licitação muito grande, por exemplo, uma tomada de preço, isso acontece muito em obras e em serviços em geral, estabelece-se uma espécie de guerra de recursos, com todo mundo querendo impugnar todo mundo.
O processo licitatório vira uma guerra, de forma absolutamente desnecessária. Daí você leva dois meses só para conseguir pacificar todas as situações de recursos de uns contra os outros. Quando você discute primeiro o preço, só habilita quem ganhou. Depois irá verificar se quem ganhou cumpria as exigências. Se não cumpri, vai para o segundo colocado, e assim por diante. Isso mudou completamente a realidade das contrações sem implicar em nenhum problema ou ilegalidade do Tribunal de Contas. Agora, todo mundo está tentando mudar isso na lei de licitações.
Não entendi, houve inversão no pregão, mas na lei isso ainda é discutido?
A Lei do Pregão é a nº 10.520, separada da lei nº 8.666. Então a Lei do Pregão já prevê a inversão de fases, mas a [lei nº] 8.666, não. Portanto, precisamos aperfeiçoar essa última, pois já sabemos que a inversão é exitosa.
Basicamente, se conseguirmos realizar essas duas alterações, de escolher pelo melhor valor, e não pelo menor preço, e conseguir aplicar o processo de inversão…
A melhora já será enorme. Mas tem uma terceira coisa, da lei, específica, que é trazer para a normativa a possibilidade do uso da tecnologia da informação do mesmo jeito que no caso do pregão – esse último pode ser presencial ou eletrônico. Uma tomada de preço, uma concorrência, só pode ser presencial. Então, precisamos trazer também para a lei nº 8.666 a vantagem da tecnologia da informação.
No Brasil, o cidadão só pode ser obrigado a alguma coisa por força de lei, no âmbito governamental, a administração pública só pode fazer alguma coisa se houver uma lei que diga que ela possa fazer. Segundo essa lógica, como a lei nº 8.666 não diz que podemos usar o pregão eletrônico, não podemos realizar compras por esse meio.
Por que o pregão é tão utilizado?
A pregão surge no fim do ano 2000 e quando chega, em 2003, começa a tomar força, porque descobriram que era a única modalidade que dava tempo para usar recursos públicos. O contingenciamento não é coisa do presente, ele já é realizado há uns dez anos. Esse mecanismo prejudica a aplicação de dinheiro público, pois só libera a maior parte no final do ano. Acontece que tomada de preço e concorrência leva de 45 a 90 dias. A carta de convite leva mais uns 30 dias. O pregão leva 15 dias no máximo, sendo o pregão eletrônico mais rápido ainda. Por isso o pessoal passou a usar mais o pregão, porque era a única modalidade que dava tempo de ter uma liberação grande de recurso a tempo de aplicar no ano.
O pregão substitui a licitação?
Não. O pregão é uma modalidade nova de licitação. Tem carta convite, tomada de preço e concorrência – todas modalidades de licitação, juntamente com o pregão. Então quando o pregão surge, começaram a perceber que era o mais ágil dentre todas as modalidades, e resultava também em ganho de preço, porque aumentava a competição.
Importante destacar que não se pode fazer pregão para obras de engenharia, só para compras de produtos e serviços comuns. Então, em 2005, o governo federal baixou um decreto dizendo que ficava obrigatório o uso de pregão para esses dois tipos de compras (produto e serviços comuns), exceto se houvesse uma justificativa por escrito de que não seria possível usar o pregão eletrônico, mas o pregão presencial ou outra modalidade. Assim, o pregão, que já estava com seu uso crescente, disparou. E hoje a modalidade concorrencial mais usada para compras no governo federal é essa.
Além do exemplo norte-americano, você tem casos de outros países, que também podem ser analisados?
A União Européia tem coisas muito positivas. Mas quando fui estruturar minha dissertação, originalmente, meu segundo capítulo era para ser feito a partir da análise da União Européia. Quando eu fui estudar esse bloco com profundidade, percebi que estavam no meio de um processo de transformação e descobri que, inclusive, os próprios europeus tinham uma corrente que defendia que o modelo europeu precisa ser mais próximo do modelo norte-americano.
Temos que considerar que os Estados Unidos são o maior estado federativo do mundo, então, do ponto de vista econômico, têm um poder de compra que dá uma expertise excepcional, com vários mecanismos, ideias e conceitos.
Nós precisamos melhorar a Lei de Licitações, precisamos mudar o status da estrutura, do ponto de vista organizacional, mas o elemento chave são as pessoas. Por exemplo, Federal Acquistion Regulotion, o FAR, tem 1.900 páginas. É complexo e detalhado. A nossa lei de licitações, que todo mundo reclama, tem 126 artigos. Segundo, a qualidade das pessoas que operam as 1.900 páginas é superiormente incomparável à qualidade das pessoas que operam os 126 artigos aqui no Brasil.
Quando você vai ver o modelo norte-americano, percebe que lá eles possuem carreira de 15 níveis, com remuneração decente, com obrigatoriedade de formação técnica e de tempo de vivência para o sujeito subir na carreira. É outra realidade de formação humana. Quando se tem um quadro humano tão bem preparado, o objetivo é alcançado na ponta. A nossa estrutura é predominantemente amadora, porque as pessoas mudam de dois em dois anos, porque a lei de licitações exige que mude a comissão de licitação. Assim você não cria expertise, não cria quadros. As pessoas praticamente vão para a área de compras obrigadas, porque é área perigosa, difícil e não reconhecida, seja porque tem aqueles que reclamam porque não se comprou o que queriam, seja pelos órgãos de controle, controladoria geral, tribunal de contas, polícia. Nessas condições, de tanta pressão e falta de reconhecimento, quem é que quer ir para essa área?
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