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da Carta Maior

Do Ensaio Desenvolvimentista à austeridade: uma leitura Kaleckiana

A austeridade bloqueia o avanço das demandas por redução das desigualdades e restabelece o mecanismo de controle dos capitalistas sobre o governo

por Fernando Rugitsky

A virada da política econômica sob o mote da austeridade, iniciada nos últimos meses no Brasil, tem sido impressionante. A polêmica em torno da política de desonerações da folha de pagamentos é ilustrativa. Iniciada em 2012 e expandida nos dois anos seguintes, tal política foi classificada pelo atual ministro da Fazenda como “grosseira”, uma “brincadeira que nos custa R$ 25 bilhões por ano”. Um estrangeiro que não acompanha os embates políticos e econômicos do Brasil poderia ficar incrédulo se fosse informado que, na eleição ocorrida no ano passado, a presidenta foi reeleita e que o atual governo é de continuidade.
 
No entanto, apesar de aparentemente abrupta, tal virada é apenas o desfecho de um conflito subjacente que ganhou força no início do primeiro mandato de Dilma Rousseff, quando se iniciou o que André Singer chama de “ensaio desenvolvimentista”. Dessa maneira, compreender a opção atual pela austeridade requer examinar, ainda que brevemente, a política econômica do primeiro mandato, suas tensões e seus limites. E entender como seus resultados abriram espaço para que certos grupos adotassem uma estratégia surpreendentemente bem sucedida de pautar o debate público com a necessidade de um ajuste fiscal e de rejeição das opções de política realizadas entre 2011 e 2014. 
O ensaio desenvolvimentista
 
Em agosto de 2011, a reunião do Comitê de Política Monetária do Banco Central (COPOM) diminuiu a taxa de juros de 12,5 para 12 por cento ao ano. O ineditismo da decisão consistiu em reduzir a taxa de juros na sequência de uma reunião que a havia aumentado. Nos encontros que se seguiram, o COPOM continuou reduzindo a taxa de juros, até que ela chegou a 7,25 por cento, em outubro de 2012, permanecendo nesse nível até abril de 2013.
 
Também em agosto de 2011, observou-se o início de um processo de desvalorização da taxa de câmbio brasileira. Desde o início do ano, o governo vinha alterando a regulamentação do mercado de câmbio, impondo recolhimentos compulsórios em algumas operações e alterando as alíquotas do imposto sobre operações financeiras (IOF). O resultado foi que, após atingir a média mensal mais baixa (R$ 1,56 por dólar) desde que o regime de câmbio fixo foi abandonado em janeiro de 1999, a taxa de câmbio começou a subir. Entre maio de 2012 e maio de 2013, ela passou a flutuar em torno de R$ 2,00 por dólar.
 
Essas alterações concomitantes visavam a estimular a elevação da taxa de investimento da economia brasileira, por meio da redução do custo do capital (via redução da taxa de juros) e do aumento da competitividade da produção nacional nos mercados estrangeiros (via desvalorização do câmbio). Supunha-se também que a redução do retorno das aplicações financeiras, que se seguiu à redução da taxa de juros, estimularia a transferência de recursos para atividades produtivas.
 
O ensaio desenvolvimentista não se restringiu à política macroeconômica, contudo. Houve também uma tentativa de aumentar a competitividade da economia através da redução de alguns custos incorridos pelas empresas. Esse era o objetivo, por exemplo, ao colocar em negociação as taxas de retorno das licitações de obras públicas, ao reduzir o preço da energia elétrica ou ao desonerar a folha de pagamento. Vislumbrava-se nos dois primeiros casos a possibilidade de conciliar crescimento econômico e redução das desigualdades. Afinal, o objetivo era limitar os lucros apropriados por alguns setores particularmente concentrados. O que se buscou fazer, também, ao se reduzir os spreads cobrados pelos bancos públicos, impondo uma notável pressão competitiva sobre as instituições financeiras privadas.
 
Em termos de crescimento do produto e elevação da taxa de investimento, no entanto, esse esforço não surtiu os efeitos esperados. A razão, em parte, parece estar associada a restrições de demanda. Elas são muito visíveis quando se observa a trajetória dos termos de troca da economia brasileira, isto é, da razão entre os preços das exportações e das importações. Entre 2004 e 2011, tal razão cresceu mais do que 4 por cento ao ano, elevando a demanda e explicando, em parte, a aceleração do crescimento do produto observada no período.
 
Os termos de troca, no entanto, atingiram seu pico recente em setembro de 2011 e nos três anos seguintes caíram a uma taxa média de pouco menos de 4 por cento ao ano. Essa inversão deveu-se em grande medida à redução do preço de vários produtos primários exportados pelo Brasil, que, por sua vez, seguiu-se à desaceleração da economia chinesa. A queda nos termos de troca significou uma redução da demanda agregada no Brasil no exato momento em que se iniciava o ensaio desenvolvimentista. As empresas que viam, por um lado, parte de seus custos caírem, assistiam ao aumento de seus estoques. Sem expectativa de recuperação da demanda, o aumento das margens de lucro não foi capaz de estimular os investimentos.
 
É importante notar que a deterioração dos termos de troca, apesar de representar um choque adverso de demanda no curto prazo, pode eventualmente contribuir para o crescimento do produto ao aumentar a competitividade da produção nacional. Anthony Thirlwall argumentou há muito tempo, ao discutir as formulações de Raúl Prebisch, que ao desvalorizarem suas moedas para estimular as exportações os países buscam deteriorar seus termos de troca deliberadamente.
 
Seja como for, as restrições de demanda de curto prazo, associadas à trajetória dos termos de troca, parecem explicar apenas uma parte da dinâmica da taxa de investimento. A revisão recente divulgada pelo IBGE dos dados das contas nacionais mostra que a taxa de investimento, após elevar-se de 17,3 para 20,6 por cento do Produto Interno Bruto (PIB), entre 2006 e 2010, ficou praticamente estagnada nos três anos seguintes e caiu quase um ponto percentual no ano passado. As taxas efetivamente observadas no período foram: 20,6 em 2011, 20,2 em 2012, 20,5 em 2013 e 19,7 por cento do PIB em 2014. Tal trajetória parece ter, em parte, uma natureza política.
 
A greve de investimento e as raízes da austeridade
 
Em um célebre artigo publicado em 1943, Michal Kalecki explica as razões políticas que estariam por trás da oposição dos capitalistas a políticas que visem ao pleno emprego. Conforme mostrou recentemente Wolfgang Streeck, suas conclusões podem ser generalizadas para compreender tensões mais gerais entre a politização das relações econômicas e os interesses dos capitalistas ou, em outras palavras, entre democracia e capitalismo.
 
Sucintamente, Kalecki argumenta que, ainda que as políticas governamentais possam ser benéficas no curto prazo para os capitalistas ao garantir-lhes demanda para os seus produtos, elas sofrem resistência por retirar deles um poderoso mecanismo de controle sobre os governos. Na ausência de políticas de estímulo à demanda, o nível de emprego e a taxa de crescimento do produto dependem crucialmente das decisões de investimento dos capitalistas. Assim, para evitar aumentos do desemprego e retrações econômicas que poderiam pôr em questão sua legitimidade política, os governos são forçados a ceder às pressões capitalistas e a moldar suas políticas de acordo com seus interesses. A referência constante ao “estado de confiança dos empresários” é a forma de manifestação dessa chantagem, pela qual os capitalistas ameaçam realizar uma “greve de investimentos” (na expressão de Streeck) em reação às políticas que os desagradam.
 
É claro que há limites a essa oposição, uma vez que a natureza das relações sociais capitalistas impõe que os proprietários se apropriem continuamente de uma parcela do excedente produzido pelos trabalhadores para que se reproduzam como proprietários. Se sua “greve de investimentos” for muito duradoura, sua capacidade de se apropriar do excedente pode se reduzir demasiadamente. Contudo, até esse limite, há uma margem para que eles usem suas decisões de investimento como instrumento político.
 
Parece plausível argumentar que parte da estagnação do investimento ocorrida a partir de 2011 tenha essa natureza política. Ao mudar a política de juros, pressionar para baixo os spreads e colocar em questão a taxa de retorno das licitações públicas e das empresas do setor elétrico, o governo contrariou interesses poderosos. A reação foi visível na trajetória da taxa de investimento.
 
Pode-se argumentar que tal argumento tem a natureza de uma teoria conspiratória, mas na realidade ele implica apenas reconhecer que as decisões de investimento não são tomadas de forma completamente atomizada, por firmas que não estabelecem quaisquer relações entre si. Ao contrário, se a economia e a política são duas faces de uma mesma realidade social, é esperado que também os investimentos sejam objeto de barganha e negociação. Além disso, mesmo em uma economia com a dimensão da brasileira, é notório que alguns grandes grupos empresariais controlam uma parte significativa do investimento total. E uma decisão desses grupos, ao afetar seus fornecedores e consumidores, tende a ter um impacto agregado relevante.
 
Mais concretamente, a capacidade dos capitalistas de reagirem a uma política governamental depende de outros fatores como sua própria fragmentação e o grau de mobilização social. A estratégia do ensaio desenvolvimentista aparentemente supunha uma cisão entre interesses industriais e financeiros que restringiria a oposição a ser enfrentada. Em retrospecto, parece que tal cisão foi superestimada e que, como argumentou recentemente Maria da Conceição Tavares, há uma grande fusão entre o capital industrial e o financeiro na economia brasileira. Além disso, o ensaio desenvolvimentista não foi acompanhado de mobilização social, em 2011 e 2012, consistindo em um conjunto de decisões tomadas sem amplo debate público, por dentro de um sistema político cuja principal característica é forçar o gradualismo. Nesse contexto, os capitalistas podiam confiar que, com a pressão advinda de uma greve de investimentos, ele não teria força para se manter. E a política econômica convencional seria, cedo ou tarde, retomada.
 
A estagnação do investimento abriu, assim, o caminho para a virada da política econômica. Ao reduzir o crescimento da atividade econômica, desacelerou a arrecadação de impostos, colocando pressão sobre as contas públicas. Ao mesmo tempo, a desvalorização cambial pressionou a inflação e forçou o governo a recuar em relação ao afrouxamento da política monetária. A partir de abril de 2013, o COPOM inicia um ciclo de elevação da taxa de juros que, ao aumentar a conta de juros a ser paga pelo governo, retirou dele o argumento de que um superávit fiscal menor seria suficiente para estabilizar o endividamento público.
 
Perspectivas

Mas a quem interessa a austeridade? Ou, em outras palavras, por que a crítica ao ensaio desenvolvimentista assumiu a forma de defesa da austeridade, ainda que qualquer análise da trajetória da dívida pública total (mesmo da dívida bruta) não indique o cenário problemático que se alardeia? Mesmo que a virada da política econômica convença os capitalistas de que eles recuperaram o poderoso mecanismo de controle sobre o governo, de que fala Kalecki, nada garante que, em um cenário de retração da demanda e acumulação de estoques, eles voltarão a investir. A forte retração do gasto público que se anuncia virá indubitavelmente acompanhada de uma desaceleração econômica que prima facie não beneficia ninguém. Mas seria ingenuidade pensar que os defensores da austeridade simplesmente ignoram seus efeitos. Como apontou o próprio Kalecki, “ignorância obstinada é normalmente uma manifestação de motivos políticos subjacentes”.
 
Dois tipos de motivos podem ser concebidos. O primeiro, mais evidente, é colocar um freio no aumento dos salários, aumentando o desemprego. Dessa forma, seria possível interromper e eventualmente reverter o aumento do percentual dos salários na renda, que foi observado nos últimos anos, e recuperar a margem de lucro das empresas. Antes da virada para a austeridade, esse caminho já vinha se anunciando com a justificativa de combater a inflação. Desde 2013, Ilan Goldfajn, por exemplo, sugeria que não seria possível reduzir a inflação sem “desaquecer temporariamente (…) o mercado de trabalho”. A polêmica em torno da afirmação de Armínio Fraga, durante a campanha eleitoral, segunda a qual os salários no Brasil cresceram muito aponta no mesmo sentido.
 
O segundo motivo político subjacente parece estar relacionado à trajetória dos gastos públicos. Conforme tem sugerido Samuel Pessôa, desde 1999 as despesas públicas aumentam em uma velocidade superior à da elevação do produto, principalmente por pressões distributivas. Quase metade do aumento do gasto público do período deveu-se à elevação dos gastos sociais e do custeio da saúde e da educação. Assim, na ausência de uma crise fiscal, real ou imaginária, que force a mudança nas regras de concessão dos benefícios sociais e que contenha a expansão dos gastos com os serviços públicos, a tendência é uma carga tributária crescente e uma pressão contínua para que, dada a desigualdade de renda e riqueza, as parcelas mais ricas da população assumam uma parte cada vez maior desse total.
 
A austeridade cumpre, assim, a função de bloquear o avanço das demandas por redução das desigualdades. Ao mesmo tempo, restabelece o mecanismo de controle dos capitalistas sobre o governo. Nas palavras de Kalecki, “a função social da doutrina do ‘equilíbrio fiscal’ é tornar o nível de emprego dependente do ‘estado de confiança’”. No entanto, como o objetivo de reduzir as desigualdades foi incorporado ao modelo de sociedade compartilhado pelos brasileiros e pelas brasileiras, conforme argumenta Marcos Nobre, sua tensão com a política de austeridade não poderá ser ocultada. E os conflitos sociais que cortam nossa sociedade devem apenas se aprofundar.
 
1. Professor do Departamento de Economia da FEA-USP e pesquisador associado do CEBRAP. Agradeço a Lucia Del Picchia pela leitura cuidadosa e pelas sugestões realizadas.
2. Mencionado em E. Cucolo, G. Patu (2015), “Levy diz que desoneração da folha era ‘grosseira’ e não protegeu emprego”, Folha de S. Paulo, 27 de fevereiro (disponível em:http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/02/1595858-levy-diz-que-desoneracao-da-folha-era-grosseira-e-nao-protegeu-emprego.shtml).

3. A. Singer (2013), “Vaivém”, Folha de S. Paulo, 30 de março (disponível em:http://www1.folha.uol.com.br/colunas/andresinger/2013/03/1254601-vaivem.shtml).

4. A. Thirlwall (1983), “Foreign trade elasiticities in centre-periphery models of growth and development”, Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, Vol. 36 (146), p. 252.

5. M. Kalecki (1943), “Political aspects of full employment”, Political Quarterly, Vol. 14 (4), pp. 322-331.

6. W. Streeck (2011), “The crises of democratic capitalism”, New Left Review, n. 71, pp. 5–29.

7. V. Jungerfeld (2014), “País pode estar perto de recessão moderada, diz Conceição Tavares”, Valor Econômico, 29 de agosto

8. M. Kalecki, op. cit., p. 324.

9 I. Goldfajn (2013), “Combater a inflação, mexer no emprego”, O Globo, 5 de março (disponível em: http://oglobo.globo.com/opiniao/combater-inflacao-mexer-no-emprego-7738616). 10. M. Gamez, L. A. Nogueira (2014), “Armínio entra no jogo”, IstoÉ Dinheiro, 29 de agosto (disponível em: http://www.istoedinheiro.com.br/noticias/economia/20140829/arminio-entra-jogo/184997.shtml)11. S. Pessôa (2011), “O contrato social da redemocratização”, in: E. Bacha, S. Schwartzman (orgs.), Brasil: a nova agenda social, Rio de Janeiro: LTC, pp. 204-211.12. M. Kalecki, op. cit., p. 325.13. M. Nobre (2013). Imobilismo em Movimento: da abertura democrática ao governo Dilma. São Paulo: Companhia das Letras.