Os determinantes do investimento privado no setor de infraestrutura

Os determinantes do investimento privado no setor de infraestrutura – entre a qualidade das instituições jurídicas e as expectativas econômicas dos agentes

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Quando o tema é a necessidade de participação de capital privado na solução dos problemas associadosà infraestrutura, há a percepção generalizada de que a qualidade das instituições de um dado país é elemento chave para atrair maiores investimentos.

Trata-se de uma concepção que parte da premissa, de notória procedência, de que os investimentos em infraestrutura são de grande monta e de que sua amortização somente é possível ao longo de décadas de exploração.

Ao passo que o elevado prazo de exploração significa contratos de longo prazo, cabe às instituições – especialmente políticas e jurídicas – prover alguma previsibilidade e segurança aos investidores.

É a partir dessa constatação que, adequadamente, se colocam os debates da necessidade da manutenção dos compromissos regulatórios e de um tratamento jurídico coerente às atividades econômicas em setores de infraestrutura.

Governança no estabelecimento e revisão dos arranjos regulatórios, ocumprimento dos contratos pelo Poder Executivo, a independência de Agências Reguladoras e uma atuação isenta do Poder Judiciário são elementos identificados como necessários ao provimento de um ambiente institucional apropriado à realização de investimentos privados em atividades de grande interesse público – dentre os quais se destacam os setores de transporte, saneamento, energia elétrica e telecomunicações.

No Direito brasileiro, essas variáveis são expressas como o respeito ao direito ao equilíbrio econômico-financeiro de contratos (em especial, os de concessão), à garantia do devido processo administrativo em sede de Agências Reguladoras e à segurança jurídica, tutelada em última análise pela prestação jurisdicional.

É também nesse contexto que se colocam debates de grande relevância como proteção ao capital estrangeiro, regras claras sobre a relação das empresas com os consumidores – ou usuários dos serviços – e previsibilidade das responsabilidadescivil, criminal, administrativa e ambientais das empresas e seus gestores.

Quando trazemos todos esses elementos à análise dos fundamentos racionais do próprio investimento, que são econômicos, entendemos o que há em comum entre o discurso de qualidade institucional, de um lado, e os instrumentos que o Direito brasileiro provê para a sua consecução, de outro. Ao cabo, trata-se de uma discussão a respeito dos riscosafetosaos investimentos.

De fato, a destinação do capital a investimentos – seja de curto ou longo prazo –pauta-se pela remuneração que se pode alcançar em cada uma das alternativas disponíveis ao agente privado. Dentre os possíveis destinos do capital, o investidor em tese busca identificar aquela relação jurídica que lhe proporcionaa maior remuneração esperada em razão de um dado nível de risco.

Assim é que, em uma época em que a mundialização do sistema financeiro e de capitais é dada como consolidada, os investimentos em infraestrutura no Brasil acabam por rivalizar com quaisquer outras oportunidadesde investimento que oferecem maior ou menor remuneração, porém com nível de riscos equivalente na percepçãodo agente privado.

Sob tais premissas é que são compreendidas as questões relacionadasà qualidade das instituições – especialmente jurídicas: o aprimoramento das instituições brasileiras pode, nessa concepção, elevar a previsibilidade quanto às condições formais de realização e remuneração dos investimentos de longo prazo em infraestrutura.

Ao melhorar as “Regras do Jogo”, é possível trazer mais jogadores para a mesa.Isso parece verdade, mas é apenas uma parte do fenômeno que se busca estudar.

Ao passo que a percepção de riscos está diretamente associada à matriz constituída pela segurança político-jurídica, aoutra metade dos determinantes da decisão de investir – ou não – em contratos de infraestrutura relaciona-se a outro binômio, qual seja o político-econômico.

E, tendo-se mantido o foco àquele primeiroaspecto, esqueceu-se que o outrosegmentoda discussão refere-se a variáveis bastantemateriais do investimento e da prestação remunerada dos serviços: o custo do dinheiro e o montante do retorno esperado.

Quanto ao custo do levantamento de recursos no Brasil, a presença do financiamento público pelo BNDES tem de alguma maneira feito frente a ausência de um mercado nacional de crédito que ofereça condições que viabilizem o financiamento de projetos com longo prazo de maturação no montante adequado às carências nacionais por tais estruturas.

Na parte remanescente, sobre o retorno esperado, o que pode influenciar a decisão do investidor é, na verdade, uma clara diretriz política em prol do desenvolvimento e da constituição de demanda futura para as obras e serviços de infraestrutura. É a construção da percepção de que haverá grande uso dos frutos dos investimentos, que serão então suportados por considerável contraprestação pelos usuários como um todo.

Não é difícil ilustrar a importância dessas variáveis. Basta verificar que, embora apresente índices de qualidade institucional apontados como frágeis, a China tem mostrado excelente desempenho ao constituir parcerias entre oEstado e investidores privados em projetos extremamente custosos e em relações jurídicas de longo prazo.

Com efeito, em que pese a tradicional avaliação dos riscos desaconselhar essa dada alocação de capitais internacionais, a expectativa de que o prêmio pelo investimento sejatão grande que vale quaisquer provações tem significado para a China a construção de milhares de quilômetros de ferrovias e rodovias, instalações geradoras de energia e uma impressionante ampliação das redes de telecomunicações por todo o país.

Nesse ponto, vale retornarmos a uma análise das instituições brasileiras, em que a avaliação de conformidade de projetos de infraestrutura – editais e contratos – passa pelas mais diversas instâncias da Administração Pública e respectivos elementos de controle da atividade pública. Em algum momento, tornou-se regra ver a remuneração do agente privado como espúriae, portanto, promoveu-se um arroxo – mais lastreado em fatores associados à imagem políticado que técnicos – das margens de remuneração autorizadas em estudos de viabilidade econômico-financeira nos setores em questão. 

Sem maiores discussões sobre os fundamentos da análise da matriz de risco ou das expectativas de ganhos futuros, as mesmas entidades que há muito zelam pela melhoria da qualidade das instituições de governo e reguladoras, de alguma forma impõem agora tetos porcentuais quase generalizados para a remuneração do capital de parceiros privados. É um contrassenso aparentemente decorrente da falta de maior avaliação quanto aos fundamentos das atividades que desempenham.

Nesses termos, sem uma ponderação técnica ou visão prospectiva sistêmica, esse movimento voluntarista tende a impor-se na contramão de qualquer tentativa de constituir e perenizar parcerias entre o setor público e o capital privado em prol do desenvolvimento pela infraestrutura e respectivos serviços, eis que afetam negativamente tanto a previsibilidade formal quanto as expectativas materiais associadas a tais investimentos.

Isso porque para o investidor privado,não são apenasas “Regras do Jogo” que importam. Por óbvio, importa também o prêmio que se pode alcançar jogando.

Christian Fernandes Gomes da Rosa é advogado, membro do Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos da Infraestrutura – IBEJI,  Especialista em Direito Econômico pela FGV, Mestre em Teoria e Filosofia do Direito pela USP e Mestrando em Economia do Desenvolvimento e da Mundialização pela PUCSP.