Estratégia industrial é regra e não exceção no mundo

Enquanto no Brasil ainda se discute a pertinência ou não de desenvolvermos uma estratégia industrial para o país, a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Unctad), em documento recente, catalogou nada menos do que 101 países distribuídos em todas as regiões do globo que adotam políticas abrangentes para este setor, infraestrutura e serviços adjacentes.

Além destas há ainda outras ações que não foram consideradas por apresentarem propósitos específicos, tais como, estratégias voltadas apenas às pequenas e médias empresas (PME), ao empreendedorismo ou ao desenvolvimento digital. Políticas focando apenas um setor isoladamente ou somente infraestrutura de serviços também não foram tratadas pelo estudo.

Desde a crise financeira global, o número de países que adotaram estratégias nacionais de desenvolvimento industrial cresceu dramaticamente, segundo o World Investiment Report 2018 da Unctad, cujo capítulo “Investimento e Novas Políticas Industriais” é analisado nesta Carta IEDI. O levantamento identificou 114 estratégias industriais formais, sendo que três quartos dessas estratégias (84) foram adotadas nos últimos 5 anos.

O estudo argumenta que os países em todos os níveis de desenvolvimento estão lançando mão dessas políticas, não somente para propósitos de transformação estrutural, mas também para responder a uma variedade de desafios, tais como a criação de empregos e redução da pobreza, participação na revolução tecnológica em curso, integração nas cadeias globais de valor (GVC), promoção de eficiência e energia limpa e economia verde etc. 

Todavia, a nova geração difere significativamente em método e em escopo das intervenções passadas. Em contraste com as antigas políticas industriais centralizadoras, que tendiam a proteger indústrias específicas, as atuais são mais ágeis, interativas, inclusivas, flexíveis e integradas com outras áreas de política e estão mais atentas a desafios abrangentes. Nas novas políticas, ações verticais e horizontais continuam sendo combinadas em 40% da amostra da Unctad, sendo que em 1/3 delas há ênfase em medidas horizontais.

Na visão da entidade, no modelo moderno há a combinação de ações interativas e intervenções top-down e bottom-up. Os pacotes de políticas se caracterizam por múltiplas camadas, com impacto no nível da empresa, dos setores e do sistema industrial. Esse último vai além da indústria de transformação e inclui infraestrutura e serviços complementares que são essenciais para a criação de capacidade produtiva. 

Medidas de política para aperfeiçoar o cenário macroeconômico, social e ambiental no qual a indústria se desenvolve constituem a base das novas estratégias. Modelos multicamadas e multidimensionais têm surgido em resposta à necessidade de flexibilidade e de seletividade no desenho desses pacotes de políticas.

Além disso, o investimento direto estrangeiro (IDE) e as operações das empresas multinacionais tornaram-se parte integral, explícita ou implicitamente, das políticas industriais contemporâneas. Muitas iniciativas incluem incentivos sob a forma de redução de impostos e tarifas ou de apoio financeiro mediante empréstimos e recursos concessionais em setores-alvo, bem como redução de exigências burocráticas, criação de zonas econômicas especiais, cluster, incubadoras, parques tecnológicos etc.

Com base em critérios como os graus de especificidade setorial das políticas, de intervenção governamental, de abertura à competição externa e de orientação às exportações, a Unctad propõe uma taxonomia de modelos de política industrial, agrupando as estratégias em três amplas categorias: 

  1.     Modelo de construção da base industrial (build-up). Estratégias deste tipo tendem a enfatizar a melhoria da infraestrutura física (portos, energia, telecomunicação etc.) como parte da estratégia industrial. Representam 40% da amostra analisada. Priorizando o desenvolvimento de setores industriais específicos, essas estratégias impulsionam o desenvolvimento das empresas e visam melhorar o acesso das pequenas e médias empresas ao financiamento. 

  2.     Modelo de catch-up. As estratégias de catch-up priorizam a formação de competências e habilidades, o apoio às PMEs e a promoção de exportação. Correspondem a 36% da amostra. Neste caso, as compras governamentais são instrumento importante de promoção das empresas domésticas.

  3.     Modelo baseado na nova revolução industrial (indústria 4.0). Representando 24% da amostra, estas estratégias enfatizam o fortalecimento dos ecossistemas industriais, com Parcerias Público-Privadas orientadas à inovação, instituições de P&D e elementos comuns de infraestrutura. 

Esses três modelos amplos de estratégias industriais não são mutuamente exclusivos e estão longe de serem modelos fechados. O estudo traz ainda uma série de recomendações para o design das modernas políticas industriais e de investimento, as quais, independentemente do modelo preponderante, devem incorporar, abertura relativa, sustentabilidade, prontidão para a nova revolução industrial, inclusão, coerência, flexibilidade e efetividade.