Utilizado nos anos 1990 para financiar privatizações, banco escapa de ser vendido e se transforma em instrumento do Estado para fomentar crescimento econômico
Movida a crédito público, atividade econômica brasileira manteve crescimento durante crise financeira (Foto: Rodrigo Paiva/Folhapress)
São Paulo – O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) entra na nova década seis vezes maior do que há dez anos. Em 2000, a instituição financeira desembolsou R$ 23,3 bilhões para novos investimentos. Em 2009, injetou na economia brasileira R$ 137 bilhões, ritmo que deve ser mantido neste ano.
O forte crescimento, de certo modo, reflete o ganho de escala da economia brasileira. Por outro lado, mostra a prioridade dada ao BNDES como instrumento para esse ganho de escala. Em 2008, a instituição foi responsável por 14,2% do investimento na economia brasileira, contra 8,7% em 2000 – um crescimento médio de 10% de sua contribuição ao longo da década.
Os números despertam atenções e discussões sobre as prioridades do banco. De um lado, grupos que entendem que a instituição interfere demais na economia, prejudicando a competição com o setor privado. De outro, os que consideram que o banco deve estar presente nos projetos estratégicos do país.
O ministro da Fazenda, Guido Mantega, rebateu recentemente as críticas de que os desembolsos estão muito concentrados em torno dos maiores grupos econômicos do país. “É normal em qualquer lugar do mundo essa concentração nas grandes empresas. Mas qualquer empresa que apresentar um bom projeto pode ser contemplada com financiamento.”
Luiz Carlos Prado, professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro e ex-assessor da diretoria do BNDES (2003-04), concorda que é natural que os desembolsos se concentrem em determinados setores ao longo do tempo. Depende não apenas das demandas isoladas, mas das prioridades apresentadas pelo Estado brasileiro. Criado em 1952, o banco atende à agenda apresentada pelos governos.
Foi assim com Juscelino Kubitschek, no desenvolvimento da indústria de transportes. Com os militares, na expansão da indústria de bens de consumo. “A discussão sobre o custo gerado para o Tesouro para fazer investimentos no BNDES é um equívoco completo. (…) Tem de levar em conta não apenas as taxas de juros, mas os tributos que serão pagos pelas novas empresas que surgirem”, afirma o professor (leia aqui entrevista na íntegra).
Que destino?
Uma avaliação a longo prazo dos negócios do banco permite ver a oscilação a que se referem os especialistas. Os balanços da segunda metade da década de 1990 e do começo da década atual mostram que, durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), o banco foi utilizado para financiar a privatização e, logo em seguida, a modernização dos setores privatizados.
O caso mais claro é o das telecomunicações. O relatório de 1999 anotava que “com a privatização, surgiram significativas oportunidades de negócios que vêm demandando vultosos investimentos para desenvolver e modernizar a infra-estrutura.” No ano seguinte, as empresas de telecomunicações receberam mais da metade dos R$ 8,7 bilhões destinados ao setor de infraestrutura.
Outro aspecto é que, ao longo do governo FHC, os maiores desembolsos, por empresa, estavam concentrados em bancos: Itaú, Unibanco e Bradesco, além do Banco do Brasil, refletindo a ideia de que caberia ao setor privado, e não ao BNDES, a expansão do crédito.
“Os bancos públicos na gestão FHC, embora não tenham sido privatizados, tiveram a gestão privatizada. O BNDES tinha virado quase um banco de investimento convencional, não era mais um banco de desenvolvimento. Essa é uma diferença fundamental, no sentido de financiar projetos que tenham valor estratégico”, indica Ricardo Carneiro, professor titular do Instituto de Economia da Unicamp.
Os projetos de valor estratégico são, por exemplo, os incluídos no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Em 2008, metade dos projetos contratados junto ao setor de infraestrutura do BNDES pertenciam ao PAC.
Naquele mesmo ano, veio a crise financeira internacional. E então, na avaliação de especialistas, o BNDES foi um dos pilares do sistema público que garantiram que a crise, por aqui, fosse mais amena que em outras partes. “O papel do BNDES foi na direção inversa do que iriam outras instituições numa situação como aquela. O que cumpre a um banco de fomento é evitar que haja escassez de fundos, mantendo um certo nível de atividade da economia”, defende Prado, da UFRJ.
Outros caminhos
O caminho poderia ter sido outro. Documento revelado em abril deste ano pela CUT indica que, em 1999, o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal passariam por um estudo para “possíveis alienações de participações nessas instituições, fusões, vendas de componentes estratégicos ou transformações em agências de desenvolvimento ou em bancos de segunda linha”.
Carlos Lessa, que presidiu o banco no começo do governo Lula, afirmou em entrevista recente ao portal Terra Magazine que, assim que chegou ao BNDES “queriam convertê-lo em banco de investimento, para depois dizerem: não precisamos de um banco de investimento. Expliquei tudo isso a Lula. Tanto que Lula me deu uma carta branca. Demiti todos os quadros, não sobrou um. Fiz logo uma hecatombe! Demiti cento e tantos”, relatou ao repórter Claudio Leal.
O resultado foi que, em julho de 2009, o Estado pôde criar dentro do banco o Programa de Sustentação do Investimento (PSI), instrumento anticrise responsável por boa parte do desembolso recorde de recursos. Até julho deste ano, o PSI tinha uma carteira de R$ 82,4 bilhões, 70% destinados à aquisição de máquinas e de equipamentos.
“Do ponto de vista da sociedade civil é importante para reafirmar o caráter público do Estado. Defendemos o caráter estatal e público do BNDES, até porque há a perspectiva de transferir recursos públicos para os bancos privados”, pondera João Roberto Lopes Pinto, coordenador do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase), uma das entidades que integram a Plataforma BNDES, que analisa o papel do banco e apresenta propostas com vistas à melhoria de seu desempenho.
Um dos pedidos é por mais transparência na concessão dos financiamentos e pela maior distribuição dos recursos entre setores produtivos e empresas de menor porte.
“Há um discurso da necessidade de concentrar recursos nesses setores para ganhar projeção internacional. Essa é uma profecia que se autorrealiza, vira uma coisa inevitável: precisa de ganhos cada vez maiores para poder competir. Mas isso não é garantia de nada porque o BNDES financia tanto empresas nacionais quanto estrangeiras”.
A falta de transparência, o volume de recursos destinados a micro e pequenas empresas e o impulso dado ao modelo desenvolvimentista de economia estão entre as principais críticas ao BNDES por parte de setores organizados da sociedade civil.
A Plataforma BNDES reúne desde 2007 as entidades interessadas em apresentar novas opções ao banco. O Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase), um dos integrantes da Plataforma, entende que o Estado tem papel fundamental no país, mas não está de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo BNDES.
João Roberto Lopes Pinto, coordenador do Ibase, argumenta que o debate principal não é o que se tem feito nas últimas semanas, a respeito da concentração dos recursos do BNDES em torno de doze grandes grupos. Ele considera que essas linhas já estavam desenhadas na década de 1990, quando essas empresas foram as vencedoras do processo de privatização. Confira os principais trechos da entrevista à Rede Brasil Atual.
Está em curso uma discussão sobre a concentração de recursos do BNDES. O senhor concorda com esse tipo de crítica?
Para a gente fazer essa discussão é importante ver a atuação do banco em um quadro de longo prazo, mais precisamente nos últimos vinte anos. O debate oscila sobre dois eixos. De um lado, o privillégio a grupos econômicos e, de outro, a presença do Estado na economia.
Sobre a questão dos grupos é importante dizer que são os mesmos privilegiados no processo de privatização. A formação de grandes conglomerados empresariais é um processo que ganha escala após o processo de privatização.
São grupos como Votorantim, Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa, Odebrecht, Vale-Bradesco, Gerdau, que crescem com a incorporação de um patrimônio público sob patrocínio do BNDES. O que se tem a partir de 2002 é o boom das commodities, e esses setores têm uma expansão de mercado muito grande. Ou seja, esses grupos já estão escolhidos antes do governo Lula.
Sobre a presença do Estado, o que há discordância é em relação à maior ou menor presença. É óbvio que, da nossa perspectiva, de sociedade civil, é fundamental que haja ação do Estado, mas na afirmação do interesse público, e não o de quem comanda o Estado naquele momento.
O problema é esse. Há uma maior presença do Estado no governo Lula, mas isso não significa maior autonomia em relação a esses interesses. A atuação do banco comprova isso. Empresta com recursos públicos e a uma taxa favorecida sem estabelecer qualquer contrapartida social e ambiental, nem mesmo econômica no sentido de cessão de inovação tecnológica e produtiva.
Que tipo de instrumentos poderiam ser criados para a exigência dessas contrapartidas?
Propomos, pela Plataforma BNDES, a criação de alguns instrumentos, mas o banco se fechou ao processo de discussão. Agora o governo brasileiro assinou um empréstimo com o Banco Mundial para fornecer uma política de governança ambiental. Mas ninguém sabe o que vai ser. O banco não implementou sua política ambiental efetiva.
Chama muito a atenção a questão da informação. Por um lado, você pode dizer que foi a primeira vez que um presidente do BNDES abriu parte de sua carteira de projetos e adotou um programa de transparências. Por outro, as informações são insuficientes, são apenas os financiamentos de 2008 para cá. Não se fala em valores, taxas nem riscos de crédito.
O banco, historicamente, tem a relação com esses grupos privilegiados. Há uma dimensão funcional nessa falta de transparência com esses setores cujo financiamento se justificaria pela própria força dos empreendimentos e pela necessidade de tornar esses grupos ainda mais fortes.
Há um discurso da necessidade de concentrar nesses setores para ganhar projeção internacional. Essa é uma profecia que se autorrealiza, vira uma coisa inevitável: precisa de ganhos cada vez maiores para poder competir. Mas isso não é garantia de nada porque o BNDES financia tanto empresas nacionais quanto estrangeiras. O debate não pode ser para saber quem melhor se relaciona com o capital. O importante é saber o que interessa à sociedade brasileira.
Muito se disse sobre o papel do BNDES durante a crise de 2008 e 2009. O senhor concorda que o banco ajudou a tornar a situação mais amena por aqui?
Sem dúvida. É fundamental um banco como o BNDES. Do ponto de vista da sociedade civil é importante para reafirmar o caráter público do Estado. A perspectiva dos críticos é de esvaziar o poder do Estado. Nós, do Ibase, defendemos o caráter estatal e público do BNDES até porque há a perspectiva de transferir recursos públicos para os bancos privados.
Cumpriu um papel anticíclico na crise. Mas para ajudar a quem? Se você pegar o volume de recursos, no ano passado foi 83% para grandes empresas. Para micro, pequena e médias foi 17%. Precisa potencializar a ação do BNDES na área social, em saneamento, infraestrutura.
E não é qualquer infraestrutura. Falam de infraestrutura como se fosse de uso público, de interesse social. Projeto para a Vale escoar a produção dela é uma coisa. Projeto para aumentar a malha ferroviária do país é outra. Esse debate não se faz porque são esses setores que estão mandando
http://www.redebrasilatual.com.br/temas/economia/bndes-muda-de-papel-e-vira-pilar-contra-crise
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