O Estado ainda decide?
Após nove anos de tramitação, o PL 3.995/2024 chega ao Senado para reorganizar a governança pública de um Estado que, enquanto a lei era escrita, se tornou digital, algorítmico e dependente de infraestruturas que já não controla por inteiro.
por Reynaldo Aragon
O maior risco do Estado brasileiro talvez não seja funcionar mal. É funcionar cada vez melhor dentro de sistemas, tecnologias e dependências que reduzem sua capacidade de escolher o próprio caminho. O Senado ainda pode impedir que uma lei necessária nasça velha.
A lei chegou. O Estado já era outro
O PL 3.995/2024 chegou à fase decisiva no Senado prometendo organizar a governança da administração pública federal, melhorar o planejamento, integrar a gestão de riscos, fortalecer a transparência e responsabilizar a alta administração pelos resultados entregues à sociedade. A proposta não parte de um problema imaginário. O Estado brasileiro sofre com descontinuidade, fragmentação institucional, sobreposição de estruturas, baixa coordenação e dificuldade de sustentar políticas que ultrapassem o calendário eleitoral. Uma lei capaz de enfrentar essas fragilidades não é apenas necessária. Está atrasada. O problema é que o projeto também chega atrasado em relação ao próprio Estado que pretende governar. Apresentado pelo Poder Executivo em novembro de 2017 como PL 9.163, atravessou a Câmara, foi remetido ao Senado em outubro de 2024 e alcançou o Plenário somente em 2026.
Nove anos não são apenas uma demora parlamentar. Entre a apresentação da proposta e sua chegada ao Plenário, mudou a materialidade do poder público. O Estado federal passou a integrar bases, autenticar cidadãos por identidade digital, automatizar verificações, utilizar inteligência artificial em atividades administrativas e organizar parte crescente de seus serviços por plataformas. Em 2024, o governo instituiu a Estratégia Federal de Governo Digital 2024–2027 e a Infraestrutura Nacional de Dados, formada por normas, arquiteturas, padrões, ferramentas tecnológicas e ativos de informação destinados ao uso estratégico e interoperável dos dados públicos. No ano seguinte, publicou a versão final do Plano Brasileiro de Inteligência Artificial, com previsão de até R$ 23 bilhões em investimentos e objetivos ligados ao desenvolvimento tecnológico, à capacidade computacional e à aplicação de IA em desafios nacionais.
O Estado que receberá essa lei já não funciona apenas por ministérios, decretos, processos e repartições. Funciona também por bases de dados, serviços de nuvem, interfaces, modelos estatísticos, sistemas automatizados, credenciais digitais e infraestruturas que determinam o que a administração consegue enxergar, cruzar, prever e executar. Isso não torna obsoletos planejamento, integridade, controle ou prestação de contas. Torna-os insuficientes quando separados das condições materiais que hoje sustentam a ação pública. A governança de um Estado digital não pode se limitar a dizer quem dirige, quem monitora e quem responde. Precisa saber quem controla os meios pelos quais a direção se transforma em decisão e a decisão consegue produzir efeitos.
A contradição não está no fato de o projeto ter sido escrito antes da explosão da inteligência artificial generativa. Nenhuma lei consegue antecipar integralmente a tecnologia futura. O problema aparece quando o tempo transforma profundamente o objeto regulado e o processo legislativo preserva quase intacta a gramática pela qual esse objeto foi originalmente compreendido. A redação enviada ao Senado continua estruturando a governança por liderança, estratégia e controle, com ênfase em desempenho, riscos, auditoria, economicidade e responsabilização. São instrumentos indispensáveis. Mas a transformação ocorrida desde 2017 exige perguntas que já não podem permanecer implícitas: de quem o Estado depende para manter seus sistemas funcionando, que conhecimento permanece dentro da administração, quem domina as infraestruturas críticas e quanto poder de escolha sobrevive depois que dados, rotinas e capacidades passam a operar dentro de ecossistemas que o poder público não controla por inteiro.
Há, portanto, dois tempos convivendo no mesmo debate. O primeiro é o tempo da formulação original, marcado pela busca de eficiência, integridade, confiança institucional e racionalização administrativa. O segundo é o tempo presente, no qual dados, capacidade computacional, inteligência artificial e infraestrutura digital se tornaram componentes do desenvolvimento, da segurança e da soberania. O próprio governo já incorporou essa nova realidade em políticas específicas. A Estratégia Nacional de Governo Digital passou a trabalhar com identidade do cidadão, inteligência de dados, infraestrutura digital, privacidade, segurança, transparência e participação; a Estratégia Federal busca integrar dados, plataformas e serviços; e a Infraestrutura Nacional de Dados pretende transformar informações dispersas em capacidade pública coordenada. O conhecimento avançou dentro do Estado. A lei geral ainda precisa alcançá-lo.
É justamente por isso que o PL não deve ser tratado como peça inútil de um passado administrativo. Ele contém instrumentos que o Brasil precisa recuperar, especialmente o planejamento de longo prazo e a obrigação de avaliar políticas, coordenar instituições e assumir responsabilidades. Rejeitá-lo por inteiro significaria abandonar uma oportunidade rara de dar estabilidade legal a capacidades que o país historicamente constrói, desmonta e reconstrói. A questão estratégica é outra: uma lei necessária pode se tornar parte do problema quando organiza com grande precisão os mecanismos de controle de uma máquina pública cuja nova infraestrutura material permanece insuficientemente governada.
A lei não envelheceu apenas porque esperou. Envelheceu porque o Estado mudou durante a espera. O Senado pode aprovar em 2026 uma política concebida para corrigir fragilidades reais de 2017, mas aplicada a uma administração que já autentica, classifica, integra, fiscaliza e decide por meios que adquiriram centralidade econômica e geopolítica. Antes de perguntar se o projeto moderniza a governança, é preciso descobrir qual concepção de Estado orientou sua arquitetura e por que ela aprendeu a enxergar determinados riscos com tanta nitidez enquanto outros permaneceram quase fora de seu campo de visão.
Toda técnica tem uma história
A arquitetura do PL 3.995/2024 não nasceu de uma comissão parlamentar nem de uma demanda organizada pelos usuários dos serviços públicos. A própria documentação oficial registra que o projeto foi impulsionado por Augusto Nardes, ministro do Tribunal de Contas da União, que apresentou ao governo Michel Temer uma proposta de política de governança baseada nos referenciais elaborados pelo TCU e em práticas internacionais, especialmente as difundidas pela OCDE. Depois de contribuições da Casa Civil, do Ministério do Planejamento e da Controladoria-Geral da União, o modelo deu origem, em novembro de 2017, ao Decreto 9.203 e ao então PL 9.163. O próprio Tribunal reconhece que Nardes teve participação decisiva tanto na construção quanto no avanço legislativo da proposta.
Essa origem não desqualifica o projeto. O TCU acumulou conhecimento sobre fragmentação administrativa, falhas de coordenação, gestão de riscos e baixa maturidade institucional. Seria irresponsável ignorar essa experiência. Mas nenhuma técnica chega ao Estado sem carregar a posição histórica e institucional a partir da qual o problema foi formulado. Um tribunal de contas observa a administração pela lente do controle, da conformidade, da economicidade e da prevenção de irregularidades. Essa lente revela problemas reais. Não contempla, porém, sozinha, toda a complexidade de um Estado nacional que também precisa planejar, produzir capacidades, enfrentar poderes econômicos e alterar sua posição no sistema mundial.
A trajetória do principal impulsionador ajuda a localizar politicamente essa visão. Nardes iniciou sua vida eleitoral pela Arena, partido de sustentação da ditadura, passou pelo PDS e pelo PPR e chegou à Câmara pelo PPB, depois PP. Antes de assumir o TCU, coordenou frentes parlamentares ligadas à agricultura e à micro e pequena empresa. Não se trata de transformar biografia em prova automática de intenção legislativa, mas de recusar a ficção de que a governança foi concebida por uma inteligência exterior aos conflitos sociais. O modelo nasce do encontro entre uma tradição política conservadora, a alta burocracia de controle, a agenda de modernização do governo Temer e padrões internacionais de gestão pública.
Essa agenda ganhou posteriormente uma estrutura própria de difusão. Criada depois do envio do projeto, a Rede Governança Brasil organizou um comitê específico para acompanhar sua aprovação. Em novembro de 2021, após a votação do substitutivo na Comissão de Trabalho da Câmara, a própria entidade afirmou que o resultado decorrera da “articulação direta” de seus integrantes para promover adequações textuais e anunciou que continuaria atuando até a sanção. A intervenção de organizações da sociedade civil no processo legislativo é legítima. O problema surge quando as contribuições, seus autores e os dispositivos influenciados não permanecem integralmente rastreáveis para a sociedade.
A genealogia importa porque a linguagem técnica produz consequências políticas duradouras. Ao escolher as categorias pelas quais o Estado será observado, a norma também escolhe aquilo que receberá indicadores, estruturas, responsáveis e mecanismos de cobrança. O projeto desenvolve com precisão os campos da liderança, da integridade, da gestão de riscos, do controle, da auditoria e da responsabilização da alta administração. Essa densidade não é acidental. Ela expressa o lugar institucional de onde a governança foi inicialmente pensada: a administração observada por quem deve fiscalizá-la.
O ponto não é opor controle e desenvolvimento, muito menos sugerir que transparência e integridade pertencem a um campo político adversário. Um governo comprometido com os trabalhadores precisa controlar melhor os recursos públicos, prevenir fraudes e exigir responsabilidade dos dirigentes. A questão é saber se a arquitetura resultante consegue enxergar, com a mesma nitidez, ameaças que não surgem da conduta de um servidor, de uma falha procedimental ou de uma irregularidade contábil. Um Estado também pode ser enfraquecido pela perda de conhecimento, pela dependência de fornecedores, pela captura de suas infraestruturas, pela concentração privada de dados e pela incapacidade de sustentar escolhas que contrariem interesses economicamente poderosos.
Toda técnica tem uma história porque toda técnica organiza um campo de visão. O PL aprendeu a identificar com rigor os riscos que o Estado pode produzir contra a boa administração. A pergunta seguinte é se ele consegue reconhecer, com igual precisão, os riscos que podem retirar do próprio Estado os meios materiais de decidir.
O risco que a lei não sabe nomear
O PL 3.995/2024 organiza a governança a partir de riscos que a administração conhece bem: fraude, desperdício, falha de controle, baixa coordenação, descumprimento de normas, perda de economicidade e deficiência na entrega de resultados. Para cada um deles, o texto prevê mecanismos, responsáveis, auditorias, indicadores e formas de acompanhamento. O problema começa onde termina essa gramática. O Estado também pode perder capacidade sem que haja corrupção, ilegalidade ou erro administrativo. Pode cumprir procedimentos, aprovar contas e alcançar metas enquanto se torna progressivamente dependente de conhecimentos, infraestruturas e sistemas que não domina.
Esse risco não é capturado adequadamente pelas categorias tradicionais de eficiência e controle. Uma contratação pode ser legal, vantajosa no curto prazo e tecnicamente bem executada, mas retirar do Estado a capacidade de substituir o fornecedor. Uma plataforma pode acelerar serviços e, ao mesmo tempo, concentrar conhecimentos que antes permaneciam na administração. Uma base integrada pode ampliar a capacidade de planejamento e produzir dependência de uma arquitetura cuja manutenção, atualização ou interpretação já não esteja inteiramente sob controle público. Nada disso exige dolo. A perda pode ocorrer por uma sequência de decisões racionais, tomadas isoladamente e aprovadas pelos mecanismos convencionais de governança.
É essa possibilidade que chamamos de **risco de impotência estatal**: a preservação formal da autoridade acompanhada pela perda material dos meios necessários para exercê-la. O Estado continua autorizado a planejar, fiscalizar, regular e decidir, mas passa a depender de terceiros para conhecer a realidade, processar informações, manter serviços críticos ou executar suas próprias escolhas. A soberania jurídica permanece no papel; a capacidade de ação se estreita na prática.
O risco de impotência estatal altera a própria pergunta sobre governança. Já não basta saber se a decisão foi tomada pela autoridade competente, se o contrato respeitou a lei ou se o sistema entregou o desempenho prometido. É necessário perguntar se, depois da decisão, o Estado permaneceu capaz de compreender o que contratou, controlar o que utiliza, corrigir o que falha e escolher outro caminho. Uma política pública não pode ser considerada bem governada quando resolve um problema imediato ao preço de reduzir a liberdade futura da administração.
Essa perda raramente ocorre de uma vez. Ela se acumula. Primeiro, terceiriza-se uma atividade considerada acessória. Depois, o conhecimento técnico migra para o contratado. Em seguida, os sistemas passam a depender de padrões proprietários, os servidores perdem familiaridade com a arquitetura e a substituição se torna cara, lenta ou arriscada. Ao final, a competência constitucional continua pertencendo ao Estado, mas as condições concretas para exercê-la foram deslocadas. O poder não foi formalmente transferido; tornou-se materialmente condicionado.
A legislação brasileira já reconhece riscos operacionais, fiscais, de integridade e de continuidade. O PL, entretanto, não transforma em categorias explícitas a perda de conhecimento, a dependência tecnológica, a sujeição jurisdicional, a captura informacional ou a incapacidade de migração. Esses problemas podem ser enquadrados genericamente na gestão de riscos, mas aquilo que não recebe nome tende a não receber metodologia, indicador, autoridade responsável nem obrigação permanente de acompanhamento.
Uma lei geral de governança precisa enxergar também os riscos dirigidos contra a capacidade do Estado. Isso inclui dependência de fornecedor único, concentração de dados, perda de quadros, desaparecimento da memória institucional, submissão a infraestruturas externas e incapacidade de manter serviços em situações de ruptura. Não se trata de transformar qualquer contratação privada em ameaça nem de imaginar autonomia absoluta num mundo de cadeias tecnológicas integradas. Trata-se de medir se cada escolha amplia ou reduz a capacidade futura de decisão.
O maior risco de um Estado contemporâneo não é apenas funcionar mal. É funcionar de maneira regular, eficiente e previsível enquanto perde, silenciosamente, os meios de escolher. Para saber se essa ameaça já ultrapassou o campo das hipóteses, é preciso abandonar a abstração e observar onde a soberania pública se tornou infraestrutura.
A soberania também mora num servidor
A abstração termina quando o Estado precisa manter seus próprios sistemas funcionando. Em orientação sobre contratação de nuvem no exterior, o Gabinete de Segurança Institucional reconhece que a distribuição de datacenters por diferentes países cria problemas de jurisdição dos dados, dificulta a aplicação das normas brasileiras e pode produzir riscos à soberania nacional. O ponto é decisivo: não basta perguntar onde a informação está armazenada. É preciso saber a quais leis, empresas, administradores e ordens externas a infraestrutura está submetida.
O próprio Governo Digital já incorporou outra vulnerabilidade à sua linguagem técnica. Em 2025, publicou orientações específicas para reduzir o *vendor lock-in*, facilitar a portabilidade entre provedores e assegurar maior autonomia aos órgãos contratantes. A recomendação não trata de uma ameaça imaginária. Quando aplicações, dados, rotinas e competências se acumulam dentro de um ecossistema proprietário, a troca de fornecedor pode se tornar tecnicamente arriscada, financeiramente proibitiva ou operacionalmente impossível. O contrato termina no papel; a dependência continua na arquitetura.
Essa vulnerabilidade não decorre apenas do poder das empresas. Também nasce da desigual capacidade dos próprios órgãos públicos para conhecer e administrar seus ativos tecnológicos. No iESGo 2024, o TCU encontrou 62% das organizações avaliadas nos estágios iniciais de gestão de configuração e ativos de tecnologia da informação. Isso significa que parte expressiva da administração ainda enfrenta dificuldades para manter inventários, controlar mudanças, compreender dependências e organizar a continuidade dos serviços de que passou a depender.
A Nuvem de Governo revela ao mesmo tempo o avanço e a dimensão do desafio. Ao colocar Serpro e Dataprev no centro da infraestrutura destinada a dados e sistemas públicos, o Brasil preserva um núcleo estatal de operação que muitos países já entregaram integralmente ao mercado. Mas a existência de empresas públicas não elimina, por si só, problemas de arquitetura, continuidade ou integração. No Acórdão 118/2026, o TCU determinou que as duas estatais elaborassem um plano detalhado para implementar redundância geográfica e recomendou maior clareza sobre o ambiente real de execução dos serviços, os fluxos de dados e eventuais dependências de nuvem pública.
Redundância geográfica não é detalhe de engenharia. É a garantia de que uma falha física, um ataque, uma interrupção regional ou um problema grave de infraestrutura não retire do poder público a capacidade de continuar atendendo, arrecadando, fiscalizando, pagando benefícios e executando políticas. Da mesma forma, portabilidade não é comodidade contratual. É a possibilidade de sair. Controle de chaves não é um requisito ornamental de segurança. É a definição de quem conserva a capacidade efetiva de acessar, proteger e movimentar a informação. A soberania digital se materializa nessas escolhas discretas, quase invisíveis para o cidadão, mas decisivas quando uma crise rompe a normalidade.
O Brasil já possui conhecimento técnico suficiente para reconhecer esses problemas. O GSI fala em jurisdição. O Governo Digital fala em aprisionamento tecnológico. O TCU mede a maturidade da administração e exige redundância. Órgãos públicos começam a incorporar interoperabilidade, portabilidade e continuidade em suas contratações. O que permanece disperso é a obrigação política de reunir essas aprendizagens numa doutrina geral. Sem isso, a proteção dependerá da capacidade desigual de cada instituição, enquanto os órgãos menos preparados continuarão adquirindo sistemas estratégicos sem dominar integralmente aquilo que contratam.
A soberania também mora num servidor porque o poder de decidir depende de infraestruturas que precisam permanecer acessíveis, compreensíveis e substituíveis. Quando o Estado não consegue migrar, auditar, interromper ou reconstruir um sistema, sua autoridade começa a depender de quem conserva o conhecimento técnico e a chave operacional. É nesse ponto que a contratação especializada deixa de ser apenas uma escolha administrativa e passa a exigir outra pergunta: quanto da inteligência pública pode ser buscado fora sem que o próprio Estado desaprenda a governar?
O Estado pode contratar um parecer. Não pode terceirizar a inteligência
O artigo 16 transforma a questão geral da capacidade estatal em uma decisão legislativa concreta. A redação enviada ao Senado permite que ministérios, autarquias e fundações contratem pessoa física ou jurídica registrada na Comissão de Valores Mobiliários para emitir conclusão sobre suas demonstrações contábeis e sua posição patrimonial e financeira. O dispositivo não privatiza, por si só, todo o sistema de controle. Seu alcance formal é mais restrito. Ainda assim, abre uma faculdade ampla sem definir em quais situações a contratação seria necessária, quais conflitos de interesse impediriam a escolha do auditor, que informações poderiam ser acessadas ou como impedir que uma atividade complementar se convertesse em dependência permanente.
A genealogia da autorização recomenda cautela. No projeto original de 2017, a auditoria independente aparecia vinculada às entidades do Sistema S e a outras organizações mantidas por recursos de origem pública ou compulsória. A possibilidade geral de contratação pela administração direta, autárquica e fundacional entrou posteriormente, no substitutivo aprovado pela Comissão de Trabalho da Câmara. Quando a obrigação relativa ao Sistema S foi retirada, a nova faculdade destinada ao núcleo estatal permaneceu. O texto final, portanto, não apenas preservou uma solução inicialmente proposta: alterou seu sujeito e ampliou seu alcance institucional.
Esse percurso não autoriza afirmar que empresas privadas tenham redigido o artigo ou capturado o processo legislativo. A documentação pública disponível não oferece essa prova. O que ela permite afirmar é suficientemente grave: uma autorização que não constava originalmente com esse alcance chegou ao Senado sem que sua primeira inclusão viesse acompanhada de justificativa individualizada capaz de demonstrar por que a administração direta deveria recorrer a esse instrumento como política geral. A opacidade não está na existência de negociação legislativa, comum a qualquer projeto, mas na dificuldade de reconstruir qual problema concreto a nova redação pretendia resolver e por que as estruturas públicas existentes seriam insuficientes.
A controvérsia reapareceu no Senado. Alessandro Vieira apresentou emenda contra o artigo, depois retirada, enquanto Jaques Wagner e Augusta Brito propuseram sua supressão juntamente com outros dispositivos. As justificativas apontam insegurança jurídica, sobreposição com os sistemas constitucionais de controle e risco de enfraquecimento de capacidades permanentes da administração. Entidades representativas dos auditores públicos também passaram a tratar o dispositivo como ameaça potencial ao controle interno. A existência dessa resistência não resolve o mérito, mas demonstra que o artigo toca uma fronteira institucional sensível: a diferença entre contratar conhecimento especializado e transferir ao contratado uma função que o Estado precisa dominar por si mesmo.
A auditoria externa pode ser útil. Empresas estatais e organizações submetidas a regimes contábeis específicos já recorrem a ela. Uma análise independente pode revelar distorções, elevar a confiabilidade das demonstrações e complementar equipes públicas. O problema surge quando a contratação não produz capacidade interna equivalente. Se a administração não consegue formular o objeto, supervisionar a metodologia, contestar conclusões, preservar a memória do trabalho e decidir autonomamente o que fazer com o resultado, a independência do auditor converte-se em dependência do auditado.
A distinção decisiva não está entre público e privado em abstrato. Está entre complementar uma capacidade e substituí-la. O Estado pode recorrer a especialistas externos sem pretender fabricar internamente todo conhecimento disponível no mercado. Não pode, porém, aceitar que uma empresa se torne a única organização capaz de compreender a situação patrimonial que analisou, os critérios que utilizou ou as consequências de suas recomendações. A administração pode contratar um parecer. Não pode contratar a única inteligência capaz de compreendê-lo.
Se o Senado considerar o artigo dispensável, sua supressão é a solução mais segura. Se optar por mantê-lo, precisará cercá-lo de condições que hoje não aparecem no texto: motivação específica, complementaridade em relação ao controle público, supervisão por equipe estatal, regras severas de impedimento e conflito de interesses, proteção de dados, transparência contratual, transferência obrigatória de conhecimento e vedação da dependência continuada da mesma firma. A decisão final e a competência para interpretá-la devem permanecer integralmente públicas.
O artigo 16 é importante não porque esgote os riscos do projeto, mas porque revela, em escala reduzida, a disputa que atravessa toda a lei. Governança pode significar contratar mais instrumentos para observar o Estado ou construir dentro dele a capacidade de compreender, planejar e agir. Reduzir o PL a essa controvérsia seria um erro. Ignorá-la também. O caminho é preservar a inteligência pública enquanto se recupera aquilo que a proposta possui de mais estratégico: a tentativa de devolver ao Brasil um horizonte de planejamento que ultrapasse o mandato e resista à improvisação.
Planejar não é o problema. Planejar um país que já mudou é
O núcleo mais estratégico do PL 3.995/2024 está nos artigos 7º a 13, que procuram articular uma estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social, planos nacionais, setoriais e regionais e o Plano Plurianual. A proposta reconhece uma fraqueza histórica do Estado brasileiro: políticas estruturantes não cabem no calendário de quatro anos. Ferrovias, formação científica, transição energética, reindustrialização e domínio de tecnologias críticas exigem continuidade superior à duração de um governo. Retirar esse núcleo para evitar sobreposição normativa seria resolver um problema administrativo reabrindo um problema histórico.
O horizonte de 12 anos previsto no projeto, contudo, já não pode ser aprovado como se o planejamento brasileiro tivesse permanecido parado desde 2017. O PPA 2024–2027 continua sendo o instrumento legal que organiza diretrizes, programas, objetivos e metas do governo federal no quadriênio, iniciando-se no segundo ano de um mandato e alcançando o primeiro ano do seguinte. Ele é indispensável para ligar planejamento e orçamento, mas não substitui uma visão nacional capaz de atravessar sucessivos ciclos políticos.
O próprio governo já avançou para além desse limite ao concluir a Estratégia Brasil 2050. Liderado pelo Ministério do Planejamento e Orçamento, o processo foi concebido para coordenar desafios que ultrapassam fronteiras setoriais e mandatos presidenciais, combinando previsibilidade, desenvolvimento, inovação, redução das desigualdades, sustentabilidade e visão territorial. A estratégia não surgiu apenas como documento técnico: foi construída por meio de diálogos regionais, consulta pública e participação de milhares de pessoas, produzindo uma referência nacional de aproximadamente 25 anos.
A existência da Brasil 2050 não torna inúteis os artigos do PL. Torna inadequada a criação de uma arquitetura paralela que ignore o trabalho já realizado. O Senado precisa decidir se a futura lei dará estabilidade jurídica ao planejamento de longo prazo existente ou obrigará a administração a construir outra estratégia, com novo ciclo, novos relatórios, novos indicadores e nova governança. Uma lei destinada a reduzir fragmentação não pode acrescentar mais uma camada desarticulada ao sistema que pretende coordenar.
Também não há razão material para impor exatamente o mesmo relógio a todos os desafios nacionais. Uma estratégia pode estabelecer direção até 2050, enquanto planos de cinco, quatro ou dez anos organizam etapas executáveis. O prazo previsto no PL deveria funcionar como horizonte mínimo, não como teto uniforme. Educação científica, infraestrutura energética, semicondutores, defesa e adaptação climática obedecem a temporalidades diferentes. A função da lei é conectá-las a uma direção comum, não comprimi-las dentro da mesma duração administrativa.
O estado da arte latino-americano confirma essa mudança de perspectiva. A CEPAL e o ILPES passaram a tratar o planejamento não apenas como elaboração de planos, mas como construção de capacidades técnicas, operacionais, políticas e prospectivas capazes de implementar transformações, sustentá-las no tempo e adaptá-las a ambientes instáveis. Essa formulação desloca o centro do debate: um país não planeja porque publicou um documento de longo prazo, mas porque possui instituições, trabalhadores, conhecimento, coordenação e memória suficientes para transformar o documento em direção histórica.
Essa distinção é decisiva para o Brasil. Uma estratégia pode atravessar governos sem se transformar em dogma. Seus dados, séries históricas, equipes e capacidades precisam permanecer; seus objetivos e prioridades devem ser revistos democraticamente diante de novas condições sociais, tecnológicas e geopolíticas. Planejamento de Estado não é eternizar o programa de uma coalizão. É impedir que cada alternância destrua a capacidade nacional de pensar o futuro e obrigue o país a recomeçar do zero.
O Senado, portanto, não deveria suprimir o coração desenvolvimentista do PL. Deveria atualizá-lo. A estratégia nacional precisa reconhecer a Brasil 2050, articular-se ao PPA, incorporar cenários tecnológicos, climáticos e geopolíticos, evitar estruturas duplicadas e medir não apenas eficiência e economicidade, mas capacidade industrial, dependência externa, autonomia científica e realização de direitos. Planejar não é o problema. O problema é aprovar em 2026 uma arquitetura construída antes de o próprio Estado reconstruir sua capacidade de imaginar 2050.
Resta, porém, uma questão anterior a qualquer plano, indicador ou horizonte temporal: quem possui legitimidade para definir o futuro que o Estado será encarregado de realizar?
O povo não é uma parte interessada
O PL reconhece a participação social, mas não lhe atribui a mesma força conferida aos mecanismos de controle. A alta administração deve implementar estruturas de governança, gerir riscos e acompanhar resultados. Já as consultas públicas são previstas quando consideradas convenientes, e a sociedade aparece como uma das “partes interessadas” a serem alinhadas pela estratégia. A diferença não é apenas semântica. Revela quem possui obrigação de agir e quem depende de ser chamado para participar.
Empresas, fornecedores, organizações profissionais e organismos internacionais possuem interesses legítimos e conhecimentos relevantes. Nenhum deles, porém, ocupa a mesma posição constitucional do povo brasileiro. O cidadão não é cliente do Estado, e a sociedade não é mais um *stakeholder* entre outros. Todo poder emana do povo. Uma política de governança democrática precisa refletir essa hierarquia, distinguindo consulta técnica, interlocução econômica e participação popular na definição dos fins públicos.
Essa distinção se torna ainda mais importante quando decisões passam a depender de indicadores, bases integradas e sistemas automatizados. Quem escolhe o dado delimita o que o Estado consegue enxergar. Quem constrói o indicador define parte do que será reconhecido como sucesso. Populações com menor presença estatística, conectividade precária ou baixa capacidade de participação institucional podem desaparecer da evidência sem desaparecer da realidade. A ausência de dados sobre uma comunidade frequentemente não indica ausência do problema, mas ausência histórica do próprio Estado.
Decisões baseadas em evidências são necessárias, mas a evidência não substitui a política. Ela informa escolhas cujos objetivos devem possuir legitimidade democrática. A administração precisa mostrar quem participou, quais interesses foram ouvidos, que contribuições alteraram a proposta e por que outras foram rejeitadas. Sem essa rastreabilidade, a participação corre o risco de servir apenas como validação posterior de decisões já estruturadas pelas áreas técnicas e pelos atores com maior poder econômico e informacional.
O mesmo princípio vale para o cidadão atingido por decisões automatizadas ou por cruzamentos de bases. Ninguém deveria perder acesso a um direito sem conhecer a informação determinante, sua origem, a forma de corrigi-la e a autoridade responsável por revê-la. Governança democrática exige um devido processo informacional: transparência compreensível, contestação acessível e revisão humana quando dados e sistemas produzirem consequências relevantes.
O objetivo não é subordinar cada decisão administrativa a uma assembleia permanente. É assegurar que a eficiência da máquina não se autonomize diante da sociedade que lhe confere legitimidade. O controle verifica se o Estado cumpriu a lei. A tecnologia amplia sua capacidade de agir. A evidência qualifica sua decisão. Nenhum desses instrumentos pode escolher, sozinho, o país que deverá resultar de sua aplicação.
O povo não é uma parte interessada porque não ocupa apenas uma posição dentro da governança. É a fonte de legitimidade que deve orientar seus fins. Antes de perguntar se o Estado executou corretamente uma estratégia, a democracia precisa garantir que a sociedade tenha participado de sua definição.
O Senado ainda pode impedir que a lei nasça velha
O PL 3.995/2024 não deve ser enterrado, mas também não deveria ser aprovado como está. Seu núcleo de planejamento de longo prazo, integridade, avaliação, transparência e responsabilização responde a fragilidades reais do Estado brasileiro. O problema está em transformar essa arquitetura em lei sem incorporar as mudanças que o próprio país atravessou durante os nove anos de tramitação.
A atualização necessária não exige recomeçar do zero. Exige preservar o que constrói capacidade, corrigir o que produz sobreposição e incluir os riscos que o texto ainda trata apenas de forma implícita. Dependência tecnológica, jurisdição estrangeira, perda de conhecimento público, aprisionamento contratual, exclusão digital e interrupção de infraestrutura precisam integrar a governança como ameaças permanentes à ação estatal, com responsáveis, indicadores e mecanismos de prevenção.
O planejamento previsto nos artigos 7º a 13 deve ser articulado à Brasil 2050 e ao PPA, evitando novas estruturas paralelas. A participação social precisa deixar de depender apenas da conveniência administrativa e assumir forma verificável. O artigo 16 deve ser suprimido ou cercado por salvaguardas que impeçam a substituição de capacidades públicas. Contratações tecnológicas estratégicas devem preservar portabilidade, reversibilidade, domínio sobre dados, continuidade operacional e transferência de conhecimento.
Nada disso constitui resistência à modernização. Ao contrário. Modernizar o Estado em 2026 exige reconhecer que sua capacidade já depende de infraestruturas digitais, equipes especializadas, empresas públicas, bases de dados e sistemas automatizados. Uma lei geral de governança que não proteja esses meios pode aperfeiçoar procedimentos enquanto enfraquece a possibilidade de executar escolhas nacionais.
O governo, a relatoria e a base progressista ainda dispõem de uma janela real para corrigir o projeto. O Senado pode reunir Ministério do Planejamento, Ministério da Gestão, Casa Civil, CGU, Ipea, Serpro, Dataprev, entidades de servidores, especialistas em direitos digitais e movimentos sociais para produzir uma atualização sistêmica antes da votação definitiva. O tempo empregado nessa revisão não seria atraso. Atraso seria aprovar rapidamente uma lei que o próprio tempo já obrigou a alcançar.
A questão colocada pelo título não se resolve perguntando apenas quem possui competência formal para assinar a decisão. O Estado ainda decide quando conserva os meios para compreender a realidade, executar sua escolha, corrigir seus erros e sustentar outro caminho diante de pressões econômicas, tecnológicas ou geopolíticas.
O Senado ainda pode impedir que uma lei necessária nasça velha. Para isso, precisa garantir que a governança não sirva apenas para administrar melhor o Estado que existe, mas para preservar a capacidade do Brasil de decidir o Estado que ainda precisa construir.
Artigo publicado originalmente em <código aberto>
Reynaldo Aragon é jornalista especializado em geopolítica da informação e da tecnologia, com foco nas relações entre tecnologia, cognição e comportamento. Editor do codigoaberto.net É pesquisador do Núcleo de Estudos Estratégicos em Comunicação, Cognição e Computação (NEECCC – INCT DSI) e integra o Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia em Disputas e Soberania Informacional (INCT DSI), onde investiga os impactos da tecnopolítica sobre os processos cognitivos e as dinâmicas sociais no Sul Global.
O texto não representa necessariamente a opinião do Jornal GGN. Concorda ou tem ponto de vista diferente? Mande seu artigo para [email protected]. O artigo será publicado se atender aos critérios do Jornal GGN.
“Democracia é coisa frágil. Defendê-la requer um jornalismo corajoso e contundente. Junte-se a nós: https://www.catarse.me/JORNALGGN “
Deixe um comentário