A retomada do Planejamento Estratégico público: do fatalismo à ambição nacional
por Jackson De Toni
Introdução
Em um cenário global marcado por crises sucessivas, transformações tecnológicas aceleradas e a urgência de respostas imediatas, a capacidade de antecipar cenários e desenhar trajetórias torna-se um imperativo para a governança pública. O documento “Futuros do Brasil: Sinais de Transformação” (Spotlight), elaborado em parceria entre o Governo Federal e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), surge como uma ferramenta essencial de navegação para essas incertezas. Este ensaio discute as ideias centrais desse documento, articulando-as com o escopo de outros dois documentos recentes do mesmo campo teórico-coneitual. O primeiro deles é o esforço governamental da “Estratégia Brasil 2050” (BRASIL, 2025), a EB 2025, e o segundo a proposta de institucionalização do planejamento liderada pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais do Planejamento (CONSEPLAN, 2025).
Futuros do Brasil: iniciativa promissora
O documento “Futuros do Brasil” não se propõe a ser uma previsão estática, mas sim um instrumento para identificar “sinais de mudança” — evidências de práticas, tecnologias e comportamentos emergentes — que moldarão o horizonte do país entre 2030 e 2035. A obra estrutura-se em três grandes clusters temáticos que refletem as atitudes necessárias para enfrentar a complexidade vindoura: “Esperança para Futuros Justos” (focado em equidade, diversidade e justiça social), “Coragem para Futuros Responsáveis” (focado em estruturas econômicas, emprego e infraestrutura) e “Agência para Futuros Adaptáveis” (focado em governança, segurança e clima).
Uma das contribuições mais didáticas do documento é a utilização da metáfora de um “almoço brasileiro” para discutir cenários prospectivos. Ao explorar narrativas como o “Prato Feito Gourmet” (linha de base), “Nutrição Via App” (novo equilíbrio), “A Marmita Cinza” (colapso) e “O Buffet de Bairro” (transformação), o documento traduz temas complexos como desigualdade, tecnologia e coesão social em uma linguagem acessível. Essa abordagem permite vislumbrar desde futuros de escassez e segregação até cenários de regeneração e prosperidade compartilhada.
Uma leitura atenta do documento elaborado pelo Ministério da Gestão e Inovação com apoio do PNUD, revela idéias centrais com alta relevância para o campo de estudos do futuro no país.
1. A necessidade de transição da “sobrevivência” para o “projeto”. A conclusão primordial do estudo é que o Brasil enfrenta uma escolha crítica: permanecer preso ao presente, reagindo a crises sucessivas (sobrevivendo), ou começar a projetar proativamente sua trajetória futura. O documento argumenta que o país precisa superar o “curto-prazismo” e construir uma visão nacional capaz de resistir aos ciclos eleitorais, transformando desafios como a ação climática em oportunidades econômicas, em vez de tratá-los apenas como fardos ambientais.
2. A superação do fatalismo através da “Agência”. O estudo identifica o “fatalismo” — a crença de que nossas ações não fazem diferença — como uma barreira central a ser vencida. A conclusão é que o futuro está aberto e sendo moldado agora pelas escolhas feitas no presente. Portanto, é imperativo assumir a “agência” (a capacidade de agir), movendo-se da esperança passiva para a implementação concreta de ações, transformando aspirações em esforços coletivos tangíveis.
3. Os três pilares atitudinais para 2035: Esperança, Coragem e Agência. O documento conclui que, para enfrentar a complexidade dos próximos anos, o desenvolvimento brasileiro deve se estruturar em três eixos interdependentes que conectam os 16 temas analisados:
- Esperança para Futuros Justos: Focada na justiça social, equidade e valores.
- Coragem para Futuros Responsáveis: Focada na transformação de estruturas econômicas e infraestrutura.
- Agência para Futuros Adaptáveis: Focada na governança, segurança e clima, constituindo o tecido que conecta a sociedade ao Estado.
4. O Brasil como líder estratégico do Sul Global. O estudo conclui que o Brasil possui uma oportunidade estratégica extraordinária de construir uma nova narrativa que sirva de referência para o Sul Global, especialmente nas áreas de igualdade e mudança climática. Ao sediar eventos como a COP30, o país ganha uma plataforma singular para liderar pelo exemplo, integrando sistemas de conhecimento indígenas e inovação para além da dependência de commodities.
5. A diversidade de cenários exige diálogo (A Metáfora do Almoço). Ao utilizar a metáfora do “Almoço Brasileiro”, o estudo conclui que não existe um destino único, mas sim futuros disputados — desde a manutenção da desigualdade (“Prato Feito Gourmet”) até a transformação pela solidariedade (“O Buffet de Bairro”). A conclusão aqui é que ferramentas práticas de prospectiva são necessárias para que cidadãos e lideranças visualizem essas implicações complexas de forma tangível, permitindo que a sociedade escolha conscientemente qual “refeição” deseja servir em 2035.
A conclusão central é a necessidade de superar o fatalismo e assumir a “agência” — a responsabilidade ativa de moldar o futuro. O documento exorta o país a deixar de apenas reagir ao presente para começar a projetar proativamente sua trajetória, transformando aspirações em ações tangíveis, sob a premissa de que, embora não possamos controlar o futuro, podemos influenciar sua direção.
A sinergia com a Estratégia Brasil 2050
O exercício de prospectiva do “Futuros do Brasil” não ocorre isoladamente; seu escopo intersecciona diretamente com a construção da “Estratégia Brasil 2050” (EB 2050), liderada pelo Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) e finalizada em outubro de 2025. Enquanto o “Futuros do Brasil” foca na identificação de sinais e na provocação de conversas, a EB 2050 estabelece-se como o instrumento formal de planejamento de longo prazo, buscando definir uma visão de futuro, objetivos estratégicos e metas para os próximos 25 anos.
A EB 2050 opera sob a premissa de que desafios estruturais — como a transição demográfica, a mudança climática e a reconfiguração das cadeias globais de valor — exigem soluções que ultrapassam o ciclo de um único mandato governamental. O projeto utiliza uma metodologia robusta que inclui diagnósticos retrospectivos, o mapeamento de megatendências mundiais e incertezas críticas, além da construção de cenários exploratórios para fundamentar escolhas presentes. A relação entre as iniciativas é complementar: o “Futuros do Brasil” fortalece a capacidade imaginativa e participativa, enquanto a EB 2050 traduz esses anseios em diretrizes de políticas públicas e orientações estratégicas para o desenvolvimento nacional.
A institucionalização necessária
Para que visões de futuro como as propostas pelo “Futuros do Brasil” e pela “EB 2050” não se tornem planos abandonados nas trocas de governo, é necessário enfrentar a histórica descontinuidade administrativa do país. É nesse que a iniciativa do CONSEPLAN ganha relevância crítica. O Conselho propõe diretrizes para institucionalizar o planejamento de longo prazo, transformando-o em uma capacidade perene do Estado, e não apenas uma política de governo passageira.
O CONSEPLAN alerta que a fragilidade institucional frequentemente leva à interrupção de projetos estratégicos (CONSEPLAN, 2025). Para mitigar isso, propõe-se a criação de uma estrutura de governança estável, incluindo um Conselho Nacional de Planejamento (CONPLAN) que integre a União e os estados, garantindo que o planejamento nacional dialogue com as realidades regionais e federativas. Além disso, defende-se a criação de marcos normativos, como emendas constitucionais ou leis complementares, que vinculem o orçamento anual às metas de longo prazo, assegurando que a visão de futuro tenha lastro financeiro e execução real.
Abaixo apresento uma tabela comparativa que articula as distinções e as complementaridades entre o documento de prospectiva “Futuros do Brasil” (Spotlight), o relatório formal de “Cenários” da Estratégia Brasil 2050 e a iniciativa institucional do CONSEPLAN.
Embora façam parte de um mesmo movimento de esforço para recuperar a capacidade estatal de planejamento no país, cada documento possui uma natureza e uma função específica: um foca na imaginação e mobilização (Futuros), outro na estratégia e metas (Brasil 2050) e o terceiro na governança e continuidade (CONSEPLAN).
Iniciativas de Planejamento de Longo Prazo
| Critério de Comparação | Futuros do Brasil: Sinais de Transformação | Cenários: O Brasil que queremos em 2050 (EB 2050) | Proposições para Institucionalização (CONSEPLAN) |
| Instituição Líder | Parceria Governo Federal e PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento). | Ministério do Planejamento e Orçamento (Secretaria Nacional de Planejamento). | CONSEPLAN (Conselho Nacional de Secretários Estaduais do Planejamento). |
| Natureza do Documento | Ferramenta de prospectiva e engajamento. É um “iniciador de conversas” para provocar reflexão. | Instrumento formal de planejamento estratégico de Estado. Base para definição de metas e diretrizes. | Proposta de governança e marco legal. Diretrizes para tornar o planejamento uma política de Estado perene. |
| Horizonte Temporal | Curto/Médio Prazo: Foco em 2030 – 2035. | Longo Prazo: Horizonte estendido até 2050. | Permanente. Foca na continuidade dos processos para além dos mandatos governamentais. |
| Metodologia Central | Identificação de “Sinais de Mudança” (práticas emergentes) e uso de metáforas lúdicas. | Análise clássica de cenários (Escola Francesa), mapeamento de Megatendências e Incertezas Críticas. | Análise institucional, proposição de leis (Emenda Constitucional/Lei Complementar) e modelos de governança federativa. |
| Cenários / Produtos Principais | Metáfora do “Almoço Brasileiro”:Prato Feito Gourmet (Linha de base). Nutrição Via App (Novo equilíbrio). A Marmita Cinza (Colapso). O Buffet de Bairro (Transformação). | Cenários Macroeconômicos e Sociais: O país que podemos ser (Cenário Desejado). Avançando aos poucos (Cenário Intermediário). O futuro adiado (Crescimento Lento). | Estruturas de Governança: Criação do Conselho Nacional de Planejamento (CONPLAN). Vinculação orçamentária ao longo prazo. Criação de Observatório do PNLP. |
| Objetivo Estratégico | Superar o fatalismo e despertar a “Agência” (capacidade de agir) da sociedade para moldar o futuro. | Fundamentar escolhas estratégicas robustas e definir trajetórias de desenvolvimento econômico e social. | Evitar a descontinuidade administrativa e garantir que o plano nacional dialogue com os estados e municípios (pacto federativo), |
A integração – possível e necessária, entre as iniciativas revela uma complementaridade metodológica essencial: enquanto o documento “Futuros do Brasil” adota uma abordagem narrativa e mobilizadora, utilizando a metáfora de um almoço para traduzir sinais de mudança e provocar a imaginação da sociedade sobre o horizonte de 2035, o estudo de “Cenários” da Estratégia Brasil 2050 emprega métodos clássicos de prospectiva para projetar variáveis macroeconômicas e megatendências até a metade do século. Essa distinção permite que o primeiro funcione como um instrumento de engajamento cívico para superar o fatalismo e despertar a “agência” cidadã, incentivando a sociedade a moldar ativamente o futuro, enquanto o segundo oferece a base técnica robusta necessária para fundamentar decisões de investimento e políticas públicas, transformando essas aspirações em diretrizes governamentais concretas para o desenvolvimento nacional.
Para garantir que essas visões prospectivas não sucumbam à descontinuidade administrativa típica dos ciclos eleitorais, a proposta do CONSEPLAN atua como o alicerce institucional indispensável, sugerindo marcos normativos — como emendas constitucionais — que vinculem o orçamento anual às metas de longo prazo e transformem o planejamento em uma capacidade perene do Estado, blindada contra trocas de governo. Ao defender a criação de uma governança federativa estável, materializada no Conselho Nacional de Planejamento (CONPLAN), a iniciativa busca assegurar que a estratégia nacional não seja verticalizada, mas sim construída e executada em diálogo constante com as realidades estaduais, conferindo legitimidade política e viabilidade operacional aos planos desenhados pela União.
Embora os documentos “Futuros do Brasil”, “Estratégia Brasil 2050” e a proposta do CONSEPLAN integrem um mesmo ecossistema de esforço governamental para recuperar o pensamento de longo prazo, uma análise crítica pode revelar riscos potenciais que sugerem uma certa desconexão. O risco de uma certa fragmentação institucional e metodológica é real: de um lado, o documento Futuros do Brasil (liderado pelo MGI/PNUD) aposta em metodologias qualitativas e lúdicas, como a metáfora do “Almoço Brasileiro” e a identificação de “sinais de mudança”, para gerar engajamento e disputar narrativas. Do outro lado, a Estratégia Brasil 2050 (liderada pelo MPO) opera sob o rigor técnico da escola francesa de prospectiva[1] e modelagens macroeconômicas do IPEA, focada em variáveis quantitativas como PIB, produtividade e demografia. O novo estudo faz referência protocolar à “Estratégia Brasil 2050”. Importante mas insuficiente. Afinal a EB 2050, que ouviu mais de cinco mil pessoas e foi debatida em 130 fóruns públicos e privados, é o esforço de cenarização mais importante na história republicana. O risco dessa dissonância é que a “esperança” e a “agência” mobilizadas pelo primeiro estudo não encontrem mecanismos de tradução e diálogo para interagir com as decisões normativas e orçamentárias do segundo, sugerindo a criação de dois futuros quase paralelos: um imaginado e inspirador, e outro planejado e restrito pelos modelos econométricos tradicionais.
Essa desconexão teórica latente é agravada pelo distanciamento real entre o planejamento estratégico e a execução orçamentária, ponto central da crítica institucional do CONSEPLAN. O Conselho alerta que, sem um marco normativo rígido que vincule o orçamento anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA) às metas de longo prazo, os cenários de 2050 correm o risco de se tornarem peças de ficção diante do “curto-prazismo” dos ciclos eleitorais e das pressões fiscais imediatas. A fragilidade institucional brasileira tende a transformar políticas de Estado em iniciativas de governo passageiras, onde a descontinuidade administrativa descarta diagnósticos anteriores a cada troca de gestão. Portanto, a aparente desconexão não parece ser apenas um problema de comunicação entre ministérios, mas um provável sintoma de mal funcionamento institucional que, se não resolvido por soluções de coordenação e pela governança federativa e vinculação legal propostas, condenará esses novos estudos ao mesmo destino de tantos “planos de gaveta” do passado.[2]
Conclusão: Soberania e Desenvolvimento
A recuperação da capacidade de planejamento estratégico não é apenas um exercício tecnocrático, mas um ato fundamental para a soberania nacional e o desenvolvimento econômico. Como destacado nos estudos estratégicos da EB 2050, setores como infraestrutura, energia e telecomunicações são vetores decisivos para a competitividade e para a garantia de direitos.
Para criar um futuro viável, o Estado brasileiro precisa transcender a lógica do improviso e do curto prazo. É fundamental consolidar uma cultura onde o planejamento oriente as decisões de investimento público e privado, permitindo ao país navegar a transição para uma economia de baixo carbono e tecnologicamente autônoma. Devemos superar o fatalismo e a auto vitimização típicas de sociedades decadentes e retomar a ambição das grandes metas nacionais.
Somente através da integração entre a imaginação prospectiva (como no “Futuros do Brasil”), a estratégia formalizada (como na EB 2050) e a institucionalização robusta (proposta do CONSEPLAN), o Brasil poderá deixar de ser o país que apenas reage a crises para se tornar o construtor ativo de seu próprio destino. Como já disse o líder canadense, ou comparecemos à mesa, ou seremos parte do cardápio.[3]
Referências
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Análise retrospectiva e situacional. 1. ed. Brasília: Ministério do Planejamento e Orçamento, 2025. 91 p. (Estratégia Brasil 2050; v. 2).
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Cenários: o Brasil que queremos em 2050. 1. ed. Brasília: Ministério do Planejamento e Orçamento, 2024. 120 p. (Estratégia Brasil 2050; v. 4),
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Megatendências mundiais e incertezas para o Brasil 2050. 1. ed. Brasília: Ministério do Planejamento e Orçamento, 2025. 132 p. (Estratégia Brasil 2050; v. 3).
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Síntese executiva dos estudos temáticos. Brasília: Ministério do Planejamento e Orçamento, 2025.
CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS ESTADUAIS DO PLANEJAMENTO (CONSEPLAN). Proposições para Institucionalização do Planejamento Nacional de Longo Prazo. CONSEPLAN,. Documento institucional, 2025.
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL; PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Futuros do Brasil: Sinais de Transformação. Brasília: PNUD, 2025.
[1] A Escola Francesa de Prospectiva, frequentemente referenciada pelos trabalhos de Michel Godet e pelo centro La Prospective, distingue-se por rejeitar o determinismo e encarar o futuro como um espaço aberto de “múltiplas possibilidades”, onde a antecipação serve para iluminar a ação presente. Diferente de abordagens focadas apenas em previsões estatísticas, essa escola utiliza métodos matemáticos e qualitativos rigorosos para estruturar a complexidade, destacando-se o uso da Análise Estrutural (com o software MIC-MAC) para mapear a influência e dependência entre variáveis, e da Investigação Morfológica (método MORPHOL) para combinar hipóteses de incertezas críticas e gerar cenários exploratórios coerentes.
[2] Pode-se citar, entre outras o “Brasil 2020” (elaborado em 1998), o “Brasil em 3 Tempos” (elaborado em 2005), o “Brasil em 2022” (elaborado em 2010), a “Estratégia Federal de Desenvolvimento 2020-2030” (elaborada em 2020). Todos formulados por instituições do centro de governo federal.
[3] Discurso do primeiro-ministro canadense, Mark Carney, em 21.01.2026, em Davos, durante o Fórum Econômico Mundial.
Jackson De Toni – Doutor em Ciência Política. Professor da ENAP e FGV-DF
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