Quem define o que é uma política econômica responsável?
por Maurício Martinelli Luperi
Quando uma família gasta sistematicamente mais do que recebe, ela precisa recorrer ao endividamento para financiar essa diferença. Se essa situação persiste durante muito tempo, sua dívida tende a crescer mais rapidamente do que sua renda, reduzindo sua capacidade de pagamento e aumentando o risco de inadimplência. Em algum momento, credores passam a exigir juros mais elevados, restringem o crédito ou simplesmente deixam de emprestar.
Essa observação é correta e intuitiva. Talvez por isso tenha se tornado uma das analogias mais utilizadas no debate econômico brasileiro. Com frequência ouvimos que o mesmo raciocínio se aplica ao Estado: se o governo gasta mais do que arrecada, a dívida cresce; se a dívida cresce, o risco aumenta; se o risco aumenta, os juros sobem. Logo, a solução seria cortar gastos.
O problema é que a macroeconomia não funciona exatamente como a contabilidade doméstica.
Famílias não arrecadam impostos. Famílias não emitem títulos públicos. Famílias não influenciam diretamente o nível de atividade econômica. Famílias não possuem um Banco Central. E, sobretudo, famílias não podem elevar sua renda futura por meio de investimentos capazes de aumentar a produtividade e a renda de toda uma economia.
Ainda assim, a analogia da família tornou-se uma das bases mais influentes do debate econômico nacional.
O triunfo do fiscalismo
Nas últimas décadas consolidou-se no Brasil uma interpretação segundo a qual a maior parte dos problemas econômicos decorre da situação fiscal do governo.
A inflação está alta? Problema fiscal.
Os juros estão elevados? Problema fiscal.
O câmbio se desvalorizou? Problema fiscal.
O crescimento é baixo? Problema fiscal.
O risco-país aumentou? Problema fiscal.
Não estou negando a importância da responsabilidade fiscal. O ponto é outro.
O déficit público transformou-se em uma espécie de variável explicativa universal. A questão fiscal passou a ocupar posição tão central que frequentemente obscurece outros fatores igualmente relevantes, como a taxa de juros, a produtividade, o investimento, a estrutura produtiva, a taxa de câmbio e a própria dinâmica do crescimento econômico.
Além disso, o debate costuma concentrar-se na dívida em termos absolutos, quando a variável relevante para avaliar sua sustentabilidade é a relação dívida/PIB. Essa relação depende simultaneamente dos déficits, do crescimento econômico e da taxa de juros. Ignorar qualquer uma dessas variáveis produz diagnósticos inevitavelmente incompletos.
A pergunta raramente feita é: quem define que essa é a interpretação correta da realidade?
Quem produz as expectativas?
Todos os dias somos informados sobre as expectativas do mercado.
A inflação esperada subiu.
O crescimento esperado caiu.
O risco fiscal aumentou.
A taxa de juros esperada se elevou.
Mas quem produz essas expectativas?
Quem responde ao Boletim Focus?
Quem aparece diariamente nos jornais econômicos?
Quem é ouvido pelos grandes veículos de comunicação quando se deseja saber o que seria uma política econômica responsável?
A resposta é conhecida: predominantemente economistas ligados a instituições financeiras, consultorias econômicas e gestores de recursos.
Não há nada de ilegal nisso.
Mas é legítimo perguntar se uma economia complexa como a brasileira deveria ser interpretada quase exclusivamente por agentes cuja atividade profissional está diretamente vinculada ao sistema financeiro.
O caso do Focus
O Boletim Focus tornou-se um dos instrumentos mais influentes da política monetária brasileira.
As expectativas ali registradas passaram a ocupar posição central na comunicação e na formulação das decisões do Banco Central.
No entanto, uma questão raramente discutida é o histórico de acertos e erros dessas projeções.
Ao longo dos últimos vinte e cinco anos, previsões de inflação, crescimento e juros apresentaram erros significativos em diversos momentos. Apesar disso, continuam exercendo enorme influência sobre o debate econômico e sobre a formação das expectativas da própria sociedade.
Isso não significa que devam ser ignoradas. Mas significa que sua capacidade preditiva deveria ser discutida com a mesma intensidade com que seus números são divulgados.
Quem ancora quem?
Uma característica pouco discutida do debate monetário brasileiro é a relação entre o Banco Central e as expectativas de mercado.
Em teoria, a função de um banco central moderno é contribuir para a formação e a ancoragem das expectativas dos agentes econômicos por meio de suas decisões, de sua credibilidade institucional e de sua estratégia de comunicação.
Em outras palavras, espera-se que o Banco Central influencie as expectativas.
No entanto, a experiência brasileira frequentemente parece seguir uma lógica distinta.
As expectativas coletadas junto ao mercado financeiro pelo Boletim Focus tornaram-se uma das principais referências para a condução da política monetária. Em diversos momentos, a discussão pública parece partir do pressuposto de que a taxa de juros deve reagir às expectativas produzidas pelos próprios agentes de mercado.
Isso levanta uma questão relevante: em vez de ancorar expectativas, o Banco Central estaria se tornando excessivamente dependente delas?
A pergunta é particularmente importante porque os agentes que produzem essas expectativas não são observadores neutros da economia. São participantes ativos dos mercados financeiros e possuem interesses, incentivos e visões específicas sobre o funcionamento da economia.
É justamente nesse ponto que o conceito de autonomia capturada pode oferecer uma interpretação alternativa. Uma instituição formalmente autônoma pode continuar tomando suas decisões sem interferência direta do governo e, ainda assim, tornar-se progressivamente dependente das narrativas, projeções e percepções de risco produzidas pelos agentes que deveria apenas observar.
A consequência potencial é uma inversão sutil, mas importante: o Banco Central deixa de ser o principal responsável por ancorar expectativas e passa, em alguma medida, a ser ancorado por elas.
Por que as expectativas se tornaram tão importantes?
A resposta está na própria arquitetura institucional construída a partir da implantação do Regime de Metas de Inflação em 1999.
Nesse modelo, o Banco Central passou a orientar suas decisões prioritariamente em função da convergência da inflação para a meta estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional.
Como a inflação futura depende, em parte, das expectativas dos agentes econômicos, os indicadores que procuram capturar essas expectativas passaram a ocupar posição central na política monetária.
O problema não está na utilização das expectativas.
O problema surge quando elas passam a receber atenção muito superior à dedicada a outras variáveis igualmente relevantes para o desenvolvimento econômico, como investimento, produtividade, emprego e crescimento.
A própria arquitetura institucional do regime acaba amplificando a influência daqueles que produzem essas expectativas.
A mídia e a formação do consenso
A influência das expectativas não se limita ao Banco Central.
Ela passa também pelos meios de comunicação.
Todos os dias, economistas de bancos e instituições financeiras são convidados a comentar inflação, juros, câmbio e política fiscal.
Muito menos frequente é a presença de economistas ligados ao setor produtivo, universidades, sindicatos ou correntes teóricas alternativas.
O resultado não é necessariamente uma manipulação deliberada da informação.
O resultado é a formação gradual de um consenso.
Com o tempo, determinadas interpretações passam a parecer naturais, enquanto outras são tratadas como marginais.
Porta giratória: um problema institucional
Nos últimos anos ganhou destaque o debate sobre a chamada porta giratória.
Diversos dirigentes do Banco Central passaram posteriormente a ocupar posições em instituições financeiras privadas.
Não estou sugerindo que decisões específicas tenham sido tomadas para favorecer futuros empregadores.
Mas seria igualmente ingênuo ignorar os incentivos presentes nessa estrutura.
Economistas costumam afirmar que agentes respondem a incentivos.
Se isso vale para consumidores, empresas e investidores, não há razão para presumir que formuladores de política econômica sejam completamente imunes a expectativas de carreira, redes profissionais e oportunidades futuras.
A questão não é moral.
É institucional.
Dominância epistêmica e autonomia capturada
Em artigo anterior apresentei os conceitos de dominância epistêmica e autonomia capturada.
Por dominância epistêmica entendo a capacidade de determinados grupos influenciarem quais interpretações econômicas serão consideradas técnicas, prudentes ou responsáveis.
Por autonomia capturada entendo a situação em que uma instituição formalmente autônoma passa a ser influenciada de forma sistemática pelas expectativas, incentivos e narrativas produzidas pelos agentes que deveria apenas observar.
Esses conceitos não pressupõem conspirações.
Eles apenas reconhecem que ideias, incentivos e expectativas também exercem poder.
Uma proposta de reforma: o duplo mandato
Talvez seja hora de discutir uma evolução institucional do próprio regime monetário brasileiro.
Nos Estados Unidos, o Federal Reserve opera sob um mandato duplo: preservar a estabilidade de preços e promover o máximo emprego sustentável.
Isso não significa abandonar o combate à inflação.
Significa reconhecer que estabilidade monetária e desempenho econômico são objetivos complementares e não necessariamente conflitantes.
No Brasil, apesar de mudanças recentes na legislação, a cultura institucional construída desde 1999 continua fortemente concentrada na convergência da inflação para a meta.
Uma transição explícita para um regime de duplo mandato poderia contribuir para equilibrar melhor o processo decisório.
Nesse modelo, o Banco Central continuaria combatendo a inflação, mas passaria também a considerar de forma mais transparente os impactos de suas decisões sobre emprego, investimento, crescimento econômico e desenvolvimento produtivo.
O resultado não seria menos responsabilidade.
Seria uma responsabilidade mais ampla.
Como ampliar o pluralismo econômico?
Além da discussão sobre o mandato, outras medidas poderiam contribuir para reduzir os riscos de captura institucional:
- divulgação sistemática dos erros históricos das projeções do Focus;
- maior transparência sobre reuniões entre Banco Central e agentes financeiros;
- ampliação da diversidade teórica nos órgãos técnicos;
- períodos de quarentena mais longos para dirigentes que migrem para instituições financeiras;
- participação mais ampla de universidades, setor produtivo e trabalhadores nos processos consultivos;
- avaliação explícita dos impactos distributivos da política monetária.
O objetivo não é enfraquecer a autonomia do Banco Central.
É fortalecer sua legitimidade democrática e ampliar o pluralismo das informações utilizadas no processo decisório.
Conclusão
Talvez a pergunta mais importante do debate econômico brasileiro não seja qual é o tamanho do déficit público.
Talvez a pergunta mais importante seja quem define quais problemas merecem atenção e quais soluções são consideradas aceitáveis.
Porque antes de decidir a política econômica de um país é preciso decidir quem possui legitimidade para interpretar sua realidade.
E enquanto determinadas expectativas, narrativas e interesses continuarem ocupando posição privilegiada na formação das decisões monetárias, continuaremos discutindo apenas parte do problema.
Ampliar o pluralismo do debate econômico não significa abandonar a responsabilidade. Significa reconhecer que sociedades complexas exigem mais de uma única interpretação da realidade.
Mauricio Martinelli Luperi é economista, doutor pela FGV-SP e mestre pela USP. Professor e pesquisador há mais de duas décadas, dedica-se ao estudo da macroeconomia, do desenvolvimento econômico, da política monetária e da história do pensamento econômico. Autor de trabalhos sobre equilíbrio geral, metodologia da economia, industrialização e regime de metas de inflação, tem concentrado suas pesquisas recentes na relação entre sistema financeiro, Banco Central e desenvolvimento, formulando o conceito de “autonomia capturada” para analisar a condução da política monetária brasileira.
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