Duas rotas para a austeridade fiscal e sua dimensão ideológica, por Henrique Morrone
A austeridade fiscal costuma ser apresentada como resposta necessária à deterioração das contas públicas. Menor atenção, contudo, é dedicada aos mecanismos pelos quais a própria política econômica contribui para produzir as restrições que, posteriormente, procura administrar.
A experiência norte-americana dos anos 1980 oferece um ponto de partida. A economia do lado da oferta sustentava que a redução das alíquotas tributárias estimularia o investimento, o trabalho e o crescimento. Em sua versão mais ambiciosa, associada à curva de Laffer, o aumento da base tributária compensaria a redução das alíquotas, preservando ou até elevando a arrecadação.
Paul Krugman questionou a generalização desse argumento e destacou uma dimensão de economia política: a estratégia conhecida como “starve the beast”. A redução dos impostos poderia gerar déficits e, em seguida, servir de justificativa para restringir as despesas públicas. A crise fiscal deixaria de ser apenas consequência da política tributária e passaria a condicionar a disputa sobre o tamanho e as funções do Estado.
No Brasil contemporâneo, um mecanismo distinto pode gerar pressões semelhantes. A elevação dos juros para combater a inflação tende a restringir a atividade econômica e, dada a estrutura da dívida pública, a ampliar os encargos financeiros. A combinação de crescimento insuficiente e do elevado custo do endividamento pressiona a relação dívida/PIB e reforça as demandas por superávits primários.
2. Estados Unidos: a rota tributária
Os cortes tributários promovidos durante o governo Reagan não se autofinanciaram. A arrecadação foi afetada e os déficits federais se ampliaram, embora sua trajetória também refletisse outras decisões, inclusive gastos militares e condições macroeconômicas. A hipótese starve the beast sugere que a escassez de receitas poderia tornar politicamente mais viável a compressão dos programas públicos. Não implica, porém, que os gastos tenham caído automaticamente: a evidência empírica sobre a eficácia dessa estratégia é controversa.
3. Brasil: a rota monetária e financeira
No Brasil, a taxa Selic é o principal instrumento de política monetária. Sua elevação encarece o crédito e pode desestimular o consumo e o investimento, reduzindo o crescimento e o dinamismo da arrecadação. Ao mesmo tempo, a participação expressiva de títulos indexados à Selic e o refinanciamento da dívida tornam o custo do endividamento sensível às condições monetárias.
A consequência fiscal opera por dois canais. Pelo lado real, a desaceleração do produto restringe a expansão da base tributária e dificulta a redução da dívida em relação ao PIB. Do ponto de vista monetário, os juros elevados ampliam o serviço da dívida, embora a intensidade do efeito dependa dos prazos, dos indexadores e de outros componentes da despesa financeira. Assim, parte da deterioração fiscal pode decorrer da própria política adotada para estabilizar a inflação.
Essa relação nos mostra que os custos fiscais e distributivos da política monetária não desaparecem, embora sua finalidade declarada seja o controle dos preços.
4. A assimetria do ajuste
A particularidade brasileira reside na assimetria entre a origem de parte da pressão fiscal e o destino do ajuste. Os encargos financeiros contribuem para ampliar a necessidade alegada de consolidação, enquanto a resposta política frequentemente se concentra nas despesas primárias, incluindo gastos correntes e investimento público. Não há identidade contábil que obrigue esse resultado: trata-se de uma escolha institucional e distributiva.
Juros elevados afetam de maneira distinta credores, devedores, empresas e famílias. Da mesma forma, cortes em serviços públicos e em investimentos atingem grupos que não necessariamente se beneficiam da remuneração financeira dos títulos. O conflito distributivo encontra-se, portanto, tanto na definição das condições monetárias quanto na composição do ajuste fiscal.
5. Crescimento, dívida e causalidade cumulativa
A dinâmica da dívida depende da diferença entre a taxa de juros e o crescimento econômico, bem como do resultado primário e dos ajustes patrimoniais. Quando os juros se elevam e o crescimento desacelera, aumenta, mantidas as demais condições, o esforço primário necessário para estabilizar a relação dívida/PIB. Essa relação ajuda a compreender por que uma política monetária restritiva pode reforçar a pressão por austeridade.
O processo pode tornar-se cumulativo. A contenção das despesas públicas reduz a demanda agregada, sobretudo quando os multiplicadores fiscais são elevados, comprometendo o crescimento e a arrecadação. O ajuste realizado para estabilizar a dívida pode, em certas circunstâncias, dificultar a própria estabilização pretendida. Não se trata de um resultado necessário: a resposta da inflação, do investimento privado e das expectativas importa. Mas a possibilidade não deveria ser excluída do debate fiscal.
6. Duas rotas para a austeridade fiscal: considerações finais
A comparação não pressupõe equivalência entre as políticas de Reagan e a atuação do Banco Central brasileiro. Nos Estados Unidos, a restrição fiscal poderia ser induzida por uma política tributária que reduza a receita. No Brasil, ela pode ser intensificada por uma política monetária que combina desaceleração econômica e elevação dos encargos da dívida. A primeira rota é tributária; a segunda, monetária e financeira.
A semelhança mais relevante é que a restrição fiscal, posteriormente apresentada como fato técnico e incontornável, pode ser parcialmente endógena às decisões de política econômica. Isso não elimina a necessidade de discutir a sustentabilidade da dívida. Ao contrário, exige incorporar à análise o crescimento, a estrutura financeira do passivo público e os efeitos distributivos das decisões monetárias e orçamentárias.
A dimensão ideológica da austeridade reside em apresentar como necessidade técnica aquilo que, ao menos em parte, resulta de escolhas anteriores de política econômica, obscurecendo seus fundamentos e suas consequências distributivas.
A deterioração fiscal pode decorrer de fatores além de um suposto excesso autônomo de despesas públicas. Pode também resultar de escolhas que afetam a arrecadação, o crescimento e o custo do endividamento. A experiência norte-americana dos anos 1980 e a hipótese aqui proposta para o Brasil ilustram dois caminhos pelos quais decisões econômicas distintas podem exercer pressões semelhantes sobre o orçamento.
No caso brasileiro, o debate sobre o equilíbrio fiscal permanece incompleto quando desconsidera a contribuição dos juros para o déficit nominal e para a dinâmica da dívida. A questão não é opor estabilidade monetária e responsabilidade fiscal, mas reconhecer que ambas se condicionam e que os custos se distribuem entre os grupos sociais. O conflito distributivo, frequentemente ausente do diagnóstico convencional, permanece no centro do problema.
Nos Estados Unidos, pretendia-se deixar a fera passar fome, reduzindo suas receitas. No Brasil, os juros podem alimentar os encargos financeiros da dívida enquanto se exige contenção das despesas primárias. A fera não desaparece. Muda a maneira de alimentá-la.
Henrique Morrone é professor associado da UFRGS e pesquisador do CNPQ.
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