A importância da atuação do Estado para mitigar a insolvência

A importância da atuação do Estado para mitigar a insolvência sistêmica

por André Paiva Ramos, Carolina Resende e David Deccache

Devido à pandemia do Coronavírus (Covid-19), estamos enfrentando uma das mais graves crises da nossa história, com características extremamente diferentes daquelas com que já nos defrontamos. Essa crise confirma a importância da atuação do Estado que deve ocorrer de modo célere, contundente e eficaz para atenuar a abrangência e para mitigar a gravidade dos impactos negativos para a saúde pública, para a proteção social e para a economia. Portanto, a forma dessa atuação vai definir qual o tamanho da retração econômica, da deterioração no mercado de trabalho e do aumento da vulnerabilidade social. Também é importante que essas medidas vigorem para além do período de isolamento social, pois, ao que tudo indica, a crise econômica e social será longa e profunda.

O Brasil vinha se recuperando de forma muito fraca e instável da crise econômica de 2015 e 2016 e estava registrando uma piora significativa em termos sociais nos últimos cinco anos. Nesse período, houve uma forte deterioração do mercado de trabalho, com aumento do número de desocupados e de desalentados e com mais de 40% dos trabalhadores na informalidade.

Desta forma, uma grande parte dos trabalhadores estão excluídos dos mecanismos de proteção social, reduzindo o impacto dos estabilizadores automáticos, como o seguro desemprego. Além disso, dada a necessidade de isolamento social para combater a pandemia, a paralisação das atividades de muitas empresas e a elevada informalidade resultam em uma abrupta queda na demanda agregada e uma forte deterioração nas expectativas. Consequentemente, as receitas de grande parte das empresas do setor real da economia e dos trabalhadores informais caíram expressivamente. Com famílias e empresas em uma crise que se retroalimenta, é de se esperar um rápido aumento na inadimplência e na preferência pela liquidez dos agentes econômicos.

Nesse contexto, eleva-se a fragilidade financeira dos bancos, especialmente os de menor porte, e de outras instituições do sistema financeiro. Além da inadimplência, há uma busca por resgate de aplicações em títulos privados e em fundos de investimentos, tanto para realocá-los para ativos com maior liquidez e menor risco, quanto para fazer frente aos compromissos de pagamento de empresas e famílias que perderam renda e receitas. Esse movimento já afeta o preço dos títulos privados nas carteiras das instituições financeiras, que, somado ao aumento da inadimplência, apontam para um maior risco sistêmico.

Apesar do fato de que, no final do ano passado, os relatórios do Banco Central (BCB) terem apontado que a liquidez do sistema bancário não apresentava risco para a estabilidade financeira e que os testes de estresse confirmavam que os bancos brasileiros possuíam capacidade para enfrentar situações adversas, estamos enfrentando uma das maiores crises econômicas do capitalismo que, certamente, não tem seus impactos totalmente capturados pelos modelos convencionais de medição de liquidez e solvência.

A estrutura do mercado bancário brasileiro é muito concentrada em cinco grandes bancos, sendo três de controle privado. As medidas de injeção de liquidez, já anunciadas pelo BCB, tendem a ficar em grande parte “empoçadas” nos grandes bancos privados, sobretudo devido a um comportamento de auto proteção dos lucros dessas instituições. Ou seja, devido ao aumento dos riscos, a lógica de operação dos bancos privados faz com que eles passem a ter uma maior preferência pela liquidez e restrinjam ainda mais o crédito para empresas, famílias, bancos de menor porte e outras instituições financeiras. Nesse contexto, torna-se imprescindível que os bancos públicos, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDES, tenham uma atuação anticíclica, garantindo a oferta de crédito em condições compatíveis com a adversidade do momento.

É notório que o senso comum tem defendido que bancos devem ser deixados para quebrar nesse momento de grave crise. Porém, essa abordagem não considera que em uma grave crise, com uma grande aversão ao risco, a insolvência de um banco pode desencadear um processo de quebra sistêmica de instituições financeiras e de empresas. Esse fato pode ser verificado na crise do subprime em 2008, na qual a insolvência do banco Lehman Brothers nos EUA foi o fator principal que desencadeou um comportamento de pânico e, consequentemente, uma forte crise financeira internacional.

Dada a gravidade do período atual, a insolvência de uma instituição financeira brasileira, mesmo que de pequeno porte, pode resultar em um comportamento de grande aversão ao risco. Isso pode levar a uma maior queda dos preços dos ativos financeiros, a uma busca por ativos mais líquidos e mais seguros e a uma corrida bancária dos bancos de menor porte, com resgate e retirada de recursos. Um cenário como esse pode ter como consequência um problema de liquidez em muitas instituições e, assim, uma crise sistêmica com forte impacto negativo e direto na economia real. Assim, a preferência pela liquidez dos bancos de maior porte aumentaria ainda mais, culminando em maior contração de crédito e em um derretimento dos preços dos ativos financeiros no mercado. Como consequência, mais empresas viriam à falência, elevando ainda mais o desemprego e a vulnerabilidade econômica e social.

Portanto, nesse momento de paralisação de grande parte das atividades econômicas, de elevada incerteza e de deterioração nas expectativas, o BCB deve atuar para garantir a estabilidade e a solvência do sistema financeiro, não esquecendo os bancos de menor porte e de outras instituições financeiras. Dessa forma, deve adotar medidas necessárias para garantir liquidez, para reduzir a taxa básica de juros e os juros de longo prazo e para evitar ao máximo uma crise bancária e financeira.

A PEC 10/2020 do Orçamento de Guerra, que já foi aprovada em dois turnos na Câmara dos Deputados, visa a criar um regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações destinado ao enfrentamento da pandemia do Covid-19 e dos impactos negativos na economia. Essa autorização constitucional tem vigência apenas no período de combate ao Covid-19, garantindo a rápida ampliação de recursos fiscais necessários para várias áreas enfrentarem a pandemia. Essa proposta também caminhou no sentido de aumentar a capacidade de intervenção do BCB do sistema financeiro. Contudo, alguns aspectos presentes nessa PEC devem ser contestados.

Além de ser necessário exigir contrapartidas dos bancos e das grandes empresas, é essencial um maior detalhamento de vários termos apresentados nessa proposta, especialmente no que se refere às compras e vendas de direitos creditórios e títulos de crédito em mercados secundários pelo BCB. Ou seja, além de especificar de forma clara e direta quais tipos de ativos financeiros e os critérios de precificação e avaliação de riscos, é imprescindível definir contrapartidas vinculadas ao apoio.

Seguem abaixo sugestões de contrapartidas que podem ser exigidas das instituições beneficiadas pelo Estado, bem como medidas de transparência e fiscalização:

(i) Converter para o Estado ações das instituições que forem socorridas;

(ii) Renegociar, com carência, taxas de juros baixas e prazos alongados, as dívidas das famílias mais pobres e as das micro e pequenas empresas, inclusive dívidas de cheque especial e cartões de crédito, expurgando tarifas e juros abusivos;

(iii) Definir regras que regulem o spread bancário para patamares aceitáveis, repassando a redução da taxa Selic para os tomadores finais nas diversas modalidades de crédito;

(iv) Suspender a distribuição de lucros e dividendos e o pagamento de bônus aos executivos das instituições financeiras por período pré-definido, garantido que não se trate apenas de adiamento de pagamento;

(v) Exigir como condicionalidade a manutenção do número de empregados e a irredutibilidade salarial das instituições beneficiadas;

(vi) Definir medidas de transparência com a divulgação da pessoa jurídica beneficiada e o montante envolvido na operação.

Portanto, devido à gravidade da crise atual, é essencial que o Estado tenha condições de adotar um conjunto de medidas anticíclicas de forma rápida, visando a enfrentar a pandemia e a salvar vidas, a garantir renda, emprego e proteção social, a mitigar a falência de empresas e a evitar que bancos venham à insolvência. No entanto, as instituições beneficiadas, financeiras ou não, devem repassar o apoio à sociedade, tanto na forma de concessão de crédito e renegociação de dívidas em condições acessíveis às empresas e famílias, quanto por meio da garantia de emprego e renda. Assim, apesar de ser imprescindível evitar uma quebra sistêmica na economia, deve-se exigir que a PEC 10/2020 apresente termos claros e contrapartidas das instituições apoiadas pelo BCB.

Artigo elaborado por: André Paiva Ramos, mestre (PUC-SP) e professor de economia; por Carolina Resende, mestre em economia (FGV) e assessora econômica legislativa; e por David Deccache, doutorando em economia (UnB) e assessor econômico legislativo.