do Made – Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades – FEA/USP
por Guilherme Klein, João Pedro Freitas Gomes e Guilherme Arthen
Após a aprovação da reforma tributária sobre a produção e consumo em 2023, o governo deve propor uma reforma do imposto de renda nos próximos meses. De um lado, a proposta deve incluir a promessa de campanha do governo Lula de ampliar a faixa de isenção para R$ 5 mil. Por outro, o governo dá sinais de que busca ao menos reduzir a enorme regressividade, sobretudo no topo da distribuição gerada pelo sistema atual. Nesta nota, buscamos atualizar as estimativas de tais medidas publicadas anteriormente como blogpost, analisando seus efeitos fiscais e distributivos. Em particular, estimamos os efeitos de um novo desenho de ampliação da faixa de isenção e de uma faixa adicional para o 1% do topo da distribuição de forma a, no caso da aplicação de um imposto mínimo sobre milionários, aumentar a justiça tributária da medida e reduzir incentivos de subdeclaração.
Para realização dos exercícios propostos aqui, utilizamos uma combinação da 5ª visita da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNADc), a qual possui informações mais completas sobre os rendimentos dos indivíduos, incluindo transferências e outros tipos de rendimento, e da Declaração do Imposto de Renda de Pessoa Física (DIRPF) agregada por centis, como liberado pela Receita Federal. O uso desta base combinada é necessário devido à tendência de pesquisas amostrais subestimarem a renda do topo da distribuição.
A combinação das duas bases segue um processo semelhante à Fritscher et al. (2023), Medeiros & Souza. (2015) e Morgan (2017). Ela se dá através dos seguintes passos:
- Filtra-se a PNADc para que se tenha somente indivíduos maiores de 18 anos e ordena-se a base de acordo com a renda.
- Cria-se grupos na PNADc do mesmo tamanho dos centis da DIRPF.
- Compara-se a renda desses grupos e cria-se um fator multiplicador, que segue
. - Caso este multiplicador seja maior do que 1, a renda presente na PNADc é multiplicada por ele.
- Para outras variáveis (Base de cálculo, etc.) distribui-se os valores de cada grupo DIRPF igualmente entre os indivíduos desses mesmos grupos na PNADc.
Para estimação do quanto se paga de IRPF atualmente e das outras simulações, utiliza-se a base de cálculo individualizada proveniente da DIRPF e aplica-se a tabela progressiva (atual e a proposta, no caso dos exercícios que acrescentam uma faixa extra).
Podemos verificar pela Figura 1 acima que, atualmente, há um padrão de progressividade no imposto de renda com relação ao valor das alíquotas efetivas cobradas, isto é, as alíquotas cobradas são crescentes até o centil 99, a partir do qual as alíquotas caem de forma vertiginosa para o 1% mais rico, sobretudo para os mais ricos dentro desse grupo. Enquanto a alíquota efetiva do 1% como um todo é de cerca de 10%, a dos milionários é de 4,2%. Isto revela uma enorme desigualdade na cobrança do imposto de renda entre aqueles no topo da distribuição de renda brasileira, bem como a existência de uma margem para maior tributação do grupo dos milionários, tendo em vista alcançar uma maior justiça tributária.
Neste sentido, foi proposta, em linha com aquilo que já foi aventado pelo Presidente Lula e sua equipe, a introdução de uma alíquota mínima entre 12% e 15% que incida especificamente sobre o grupo dos milionários. A ideia é que os indivíduos deste grupo teriam de pagar um excedente sobre aquilo que já pagam até atingir a alíquota efetiva correspondente ao valor destes dois cenários.
Nota-se, ainda na Figura 1, que somente com a introdução de uma alíquota de 15% é que se torna possível retornar ao padrão de progressividade que vigora até o centil 99, já que a alíquota efetiva máxima vigente no regime atual é de 12,2%. No que se refere ao potencial arrecadatório das medidas, com 12% de alíquota sobre os milionários, arrecada-se um excedente de R$ 62,8 bilhões relativamente ao que se arrecada atualmente, enquanto para uma alíquota mínima de 15%, arrecada-se R$ 87 bilhões a mais.
Todavia, salta aos olhos também a necessidade de se corrigir as alíquotas para os membros do 1% que não sejam milionários. Isto porque os membros do 1% mais ricos que não estariam sujeitos a esta alíquota mínima pagariam um montante bastante inferior àquele dos milionários, criando incentivos para estes últimos mascararem seus ganhos para recair no grupo imediatamente anterior e pagar uma alíquota inferior.
Isenção até R$ 5 mil
A proposta de taxação dos milionários veio em contexto de tentativa de viabilizar a isenção de imposto de renda para aqueles que ganham até R$ 5 mil, promessa de campanha do governo. Uma dificuldade de implementação de tal proposta, é seu custo potencial elevado, a depender de como a isenção se der. Como analisado em estudo anterior, caso a isencão se dê pela simples ampliação da faixa de isenção, por exemplo, o custo é muito elevado, cerca de R$ 91 bilhões, uma vez que reduz a tributação para todos os contribuintes, inclusive aqueles que recebem mais do que R$ 5 mil.
Nessa nota, estimamos os efeitos de uma ampliação da isenção mas com um desenho distinto. A ideia é estabelecer um mecanismo de desconto gradual sobre o montante que as pessoas que ganham mais do que R$ 5 mil e menos do que R$ 7,5 mil pagam atualmente, de acordo com a distância em relação ao limite superior desta faixa de transição. Assim, cada pessoa receberia um abatimento aplicando-se um fator de desconto em relação ao quanto ela paga atualmente. Isso significa, na prática, uma isenção plena até aqueles que recebem R$ 5 mil, uma redução na taxação para aqueles que recebem entre R$ 5 mil e R$ 7,5 mil, e a manutenção da alíquota efetiva para as rendas superiores.
A regra sugerida calcula o montante pago da seguinte maneira:
O custo da isenção, nesta formulação, seria de aproximadamente R$ 49,6 bilhões. Isto é, ainda que nossas estimativas de arrecadação com a taxação sobre milionários seja reduzida em 20% e 31%, nos casos das alíquota de 12% e 15%, respectivamente, por, por exemplo, aumento de evasão ou planejamento tributário, o custo da isenção de IRPF até R$ 5 mil poderia ser plenamente financiado.
A figura 2 mostra as alíquotas efetivas quando combinamos ambas as políticas: a isenção até R$ 5 mil e a taxação de milionários. Observa-se que, enquanto no regime atual o imposto de renda incide sobre os 22% mais ricos, a partir da isenção, ele incidirá apenas sobre os 8% mais ricos. Podemos notar também que há uma a queda na alíquota efetiva correspondente ao grupo do 1% mais rico que não são milionários.
Faixa adicional para o 1%
Essa queda na alíquota dentro do grupo do 1% fere a ideia de justiça tributária e tenderia a gerar grande incentivo para a subdeclaração de rendimentos dos milionários. Uma forma de corrigir esse problema é a introdução de uma faixa adicional com alíquota marginal de 50% para os 1% mais ricos como um todo.
A arrecadação proveniente apenas da incidência efetiva das alíquotas de 12% e 15% sobre os milionários corresponde, respectivamente, a aproximadamente R$ 44 bilhões e R$ 68 bilhões. Como esperado, tais valores são inferiores àqueles que calculamos sobre o cenário atual, pois, ao destinar uma faixa exclusiva para o 1% mais rico como um todo, o montante necessário para que os milionários completem uma alíquota efetiva de 12% ou 15% é inferior. A aplicação dessa faixa extra, por outro lado, gera um ganho de arrecadação (para além da taxação sobre os milionários) da ordem de R$ 17 bilhões.
Desta forma, como pode ser visto na Figura 3, observamos um padrão realmente progressivo na combinação de uma faixa extra para o 1% e uma com a alíquota efetiva de 15% sobre os milionários. A alíquota efetiva incidente sobre o 1% mais rico com exceção dos milionários, fica em 13,3%, corrigindo a distorção anteriormente verificada quando se tributava apenas o grupo dos milionários.
Efeitos Distributivos:
A ampliação da isenção até R$ 5 mil seguindo a regra aqui proposta tem efeito pequeno na desigualdade medida de maneira agregada (tal como indicado pelo índice de Gini), levando a uma leve redução na apropriação da renda nacional tanto pelos 50% de menor renda quanto pelo 1% do topo, ao passo que eleva a participação daqueles entre os 10% e 1% mais ricos.
Já quando se adiciona a tributação dos milionários ao cenário de ampliação de isenção, a apropriação pelos mais ricos cai, sobretudo para o 1% do topo da distribuição, e cresce a apropriação no meio da distribuição, contribuindo para a redução agregada da desigualdade medida pelo índice de Gini. Essa tendência de redução de desigualdade se mantém quando adicionamos a essas medidas a faixa extra sobre o 1% mais rico.
A tabela 1 abaixo consolida os efeitos arrecadatórios e distributivos discutidos na nota.
Vimos que a ampliação da faixa de isenção para R$ 5 mil nos moldes aqui apresentada teria custo arrecadatório muito menor do que estimado anteriormente ao concentrar o benefício em indivíduos com renda relativamente menor. Essa política poderia ser plenamente financiada pela taxação de milionários, mesmo que houvesse aumento de evasão fiscal entre 20% e 30% nessa faixa. Além disso, sugerimos uma faixa adicional para o 1% mais rico de forma a tornar o sistema mais justo e reduzir os incentivos para a subdeclaração no topo da distribuição. Tomadas em conjunto, essas medidas são fiscalmente sustentáveis e capazes de reduzir a desigualdade de renda e a regressividade do sistema tributário brasileiro.
Referências:
Fritscher, André M.; Café, Renata M.; Silveira, Fernando G.; Maciel, Fábio Bentz; Alvim, Leonardo. (2023). Avaliação do gasto tributário do imposto de renda dos aposentados no Brasil. Nota técnica do BID 2671. Brasília, 2023.
Marc Morgan, 2017. “Extreme and Persistent Inequality: New Evidence for Brazil Combining National Accounts, Surveys and Fiscal Data, 2001–2015,” World Inequality Lab Working papers n°2017/12
Medeiros, M., Souza, P. H. G. F. de, & Castro, F. A. de. (2015). O Topo da Distribuição de Renda no Brasil: Primeiras Estimativas com Dados Tributários e Comparação com Pesquisas
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