A pá de cal na política industrial, por Gilberto Bercovici

Com a anunciada adesão do Brasil ao GPA, o governo Bolsonaro continua a passos largos a política instaurada a partir do golpe de 2016, buscando inviabilizar qualquer possibilidade de desenvolvimento autônomo do Brasil.

do A Terra é Redonda

A pá de cal na política industrial

por Gilberto Bercovici*

O anúncio recente de que o Ministro da Economia Paulo Guedes irá promover a adesão do Brasil ao GPA (“Agreement on Government Procurement” – Acordo de Compras Governamentais), patrocinado pela Organização Mundial do Comércio (OMC)[i], não teve a repercussão necessária. Os impactos profundos que essa adesão causará à economia brasileira não foram devidamente percebidos. A imensa maioria dos articulistas limitou-se a mencionar a abertura do mercado de engenharia, com a possibilidade de atração de empreiteiras estrangeiras em substituição ao combalido setor de engenharia nacional. A questão seria limitada ao fim da reserva de mercado das empreiteiras nacionais[ii], alvo primordial da destruição gerada pela “Operação Lava Jato”.

Infelizmente, as consequências da adesão ao GPA vão além da ruína da engenharia nacional, o que, por si só, já é um desastre. Na realidade, ao lado de outras medidas tomadas pelo Governo Bolsonaro, como abrir mão do status de país em desenvolvimento na OMC, a pretensão de entrar na OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e a assinatura do péssimo e assimétrico acordo de livre-comércio entre União Europeia e Mercosul (cujas tratativas se intensificaram ainda sob o Governo Lula), a adesão ao GPA praticamente inviabiliza qualquer possibilidade de retomada de uma política industrial para o Brasil.

A definição de política industrial pode ser fundada em dois grandes grupos de autores. Há os que defendem a visão da política industrial meramente como uma política orientada exclusivamente para o mercado, cujo objetivo seria a correção de falhas de mercado ou aprimorar o seu funcionamento. Neste caso, o papel do Estado seria mais limitado.

Há aqueles que entendem a política industrial em uma perspectiva mais ampla, incluindo não apenas medidas específicas para a indústria, mas também medidas de política macroeconômica que afetam a competitividade industrial e a organização do processo produtivo. A política industrial, neste caso, é fruto de uma opção política pelo desenvolvimento industrial, implicando que a política econômica seja voltada primordialmente para a expansão do setor industrial e do mercado interno[iii]. Historicamente, o Brasil adotou o segundo modelo, até iniciar o seu processo de desindustrialização, a partir da década de 1990.

Um dos elementos centrais da política industrial de qualquer país é o poder de compra governamental. O Estado é o maior comprador em qualquer economia. As compras públicas têm a capacidade de induzir e estimular uma série de setores, da indústria têxtil à indústria de defesa ou de alta tecnologia. No Brasil, a legislação sempre buscou dar os parâmetros para que o Estado, em todos os níveis federativos, pudesse utilizar o seu poder de compra no sentido de estimular e induzir setores estratégicos da economia nacional.

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Um exemplo é o artigo 171 do texto original da Constituição de 1988, que diferenciava a empresa brasileira, ou seja, a empresa constituída sob as leis brasileiras, da empresa brasileira de capital nacional, determinando que se adotassem critérios de favorecimento à empresa brasileira de capital nacional em vários setores da economia.

Aliás, essa não é uma exclusividade brasileira. Nos Estados Unidos, por exemplo, todas as compras públicas são reguladas pelo Buy American Act, de 1933, em vigor até hoje. O governo norte-americano tem a obrigação legal de dar preferência aos bens e serviços de seu país, como forma de promover o desenvolvimento da economia nacional. Os países desenvolvidos nunca abriram mão do poder de compra governamental em benefício de suas empresas, gerando empregos, renda e arrecadação em suas economias.

O artigo 171 da Constituição de 1988, que diferenciava a empresa brasileira da empresa brasileira de capital nacional, foi revogado pela Emenda Constitucional nº 6, de 15 de agosto de 1995, em uma tentativa de modificar a orientação nacionalista do texto original da Constituição. A defesa da formação de um setor empresarial autônomo financeira e tecnologicamente em relação às grandes empresas multinacionais foi retirada do texto constitucional.

A revogação do artigo 171 da Constituição de 1988, no entanto, não implica em inconstitucionalidade da matéria ou sua exclusão do ordenamento jurídico como um todo. Houve apenas a perda do status constitucional, a competência se deslocou para o grau da legislação ordinária. A concessão de incentivos fiscais ou tributários às empresas brasileiras de capital nacional, assim como a preferência de aquisição de bens e serviços destas empresas por parte do Estado, continuam a ser admissíveis em normas gerais sobre licitações e contratos da Administração Pública[iv].

A adesão do Brasil ao GPA inviabiliza a utilização do poder de compra do Estado como uma política de desenvolvimento e estímulo de setores industriais no país. Ao submeter-se ao acordo, o Brasil perde a faculdade de dispor deste instrumento e fica proibido de fazer qualquer distinção entre empresas e grupos econômicos brasileiros e empresas e grupos econômicos dos países signatários, permitindo a livre atuação de empresas estrangeiras, inclusive sem sede no Brasil, em praticamente todos os setores da economia, sem nenhum limite. A possibilidade de dar tratamento preferencial às empresas brasileiras para que se desenvolvessem áreas, técnicas ou setores fica impedida com a adesão ao GPA. O tratamento diferenciado às pequenas e médias empresas também sofre uma série de limitações e impedimentos[v]. Ou seja, o que o ordenamento brasileiro permitia, o acordo proíbe, impondo mais uma severa restrição à atuação do Estado no Brasil.

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Como podemos perceber, o Governo Bolsonaro continua a passos largos a política instaurada a partir do golpe de 2016, buscando inviabilizar qualquer possibilidade de desenvolvimento autônomo do Brasil. A política de comércio exterior vem sendo implementada de modo a criar amarras em tratados e acordos internacionais que impeçam a retomada de qualquer política industrial brasileira por um governo futuro.

O atual governo impõe pela via do tratado internacional modificações profundas no ordenamento jurídico brasileiro. É uma estratégia para se subtrair da discussão pública com a sociedade e do debate parlamentar, gerando um fato consumado. O Governo Bolsonaro consolida, assim, um arcabouço ultraliberal, na linha já exposta na década de 1990 por Pedro Malan, Ministro da Fazenda de Fernando Henrique Cardoso: “a melhor política industrial é não ter política industrial”.

A política dos governos brasileiros instaurados a partir de 2016 é a de inviabilização total do país como entidade capaz de exercer sua soberania, é uma política de desarticulação do Estado nacional. A abertura generalizada ao capital e controle estrangeiros dos recursos minerais e do setor de petróleo, com o consequente desmonte e desestruturação da Petrobrás, vem acompanhada da possibilidade de perda de controle nacional sobre as águas (nova lei do saneamento básico[vi]) e sobre as terras (o famoso “land grabbing”, ou seja, o controle estrangeiro sobre a terra, apoiado com entusiasmo paradoxal pela bancada ruralista[vii]). A adesão ao GPA é mais um passo rumo à completa destruição de toda a capacidade de atuação do Estado brasileiro.

Certamente existirão aqueles que irão defender essas medidas, afinal elas seriam “modernas”, a favor da “competitividade” e da inserção (subordinada) do Brasil na economia internacional. O curioso é que esses defensores do fim da política industrial e de qualquer resquício do controle nacional sobre a política econômica são os mesmos que defendem com unhas e dentes duas das reservas de mercado ainda existentes no Brasil: a limitação do capital estrangeiro nas empresas jornalísticas e de radiodifusão (artigo 222 da Constituição)[viii] e no setor da advocacia[ix].

A coerência é o mínimo a ser exigido dos que defendem tão encarniçadamente os interesses das empresas jornalísticas e da advocacia brasileiras. Ou será que o “interesse nacional” se esgota em suas pautas corporativistas ou setoriais, relegando 200 milhões de brasileiros à miséria de viverem em uma feitoria gigante?

*Gilberto Bercovici é professor titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da USP.

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Notas


[i] Sobre o GPA, vide Sue ARROWSMITH & Robert D. ANDERSON (orgs.), The WTO Regime on Government Procurement: Challenge and Reform, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 2011.

[ii] A proteção ao capital nacional no setor de grandes obras foi garantida pelo Decreto nº 64.345, de 10 de abril de 1969, que determina que o Estado só pode contratar para as obras públicas pessoas jurídicas constituídas no país, com sede e foro no Brasil, com o controle acionário pertencente a brasileiros natos ou naturalizados residentes no país e que tenham, pelo menos, metade de seu corpo técnico integrado por brasileiros natos ou naturalizados.

[iii] Wilson SUZIGAN & Annibal V. VILLELA, Industrial Policy in Brazil, Campinas, Instituto de Economia da UNICAMP, 1997, pp. 15-30.

[iv] Eros Roberto GRAU, A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (Interpretação e Crítica), 12ª ed, São Paulo, Malheiros, 2007, pp. 263 e 268-276; Eros Roberto GRAU, “Conceito de Empresa Brasileira de Capital Nacional e Incentivos Fiscais¾ Revogação do Art. 171 da Constituição¾ Interpretação da Constituição”, Revista Trimestral de Direito Público nº 13, São Paulo, 1996, pp. 88-94 e Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO, “Preferências em Licitação para Bens e Serviços Fabricados no Brasil e para Empresas Brasileiras de Capital Nacional”, Fórum de Contratação e Gestão Pública nº 13, Belo Horizonte, janeiro de 2003, pp. 1539-1543.

[v] Cf. John LINARELLI, “The Limited Case f[5]or Permitting SME Procurement Preferences in the Agreement on Government Procurement” in Sue ARROWSMITH & Robert D. ANDERSON (orgs.), The WTO Regime on Government Procurement: Challenge and Reform, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 2011, pp. 444-458.

[vi] Projeto de Lei nº 4.162, de 2019, aprovado na Câmara dos Deputados e encaminhado ao Senado Federal.

[vii] Tramitam hoje vários projetos de lei liberando a aquisição de terras por estrangeiros. Dentre esses projetos, o mais avançando no Congresso Nacional é o Projeto de Lei nº 2.963, de 2019.

[viii] https://www.diariodocentrodomundo.com.br/o-novo-ministro-do-stf-defende-a-reserva-de-mercado-da-midia/

http://www.luisrobertobarroso.com.br/wp-content/uploads/2011/09/De-onde-vem-a-bola_Globo-26set2011.pdf

[ix] https://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI165724,101048-Juristas+opinam+sobre+atuacao+de+escritorios+estrangeiros+no+Brasil

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6 comentários

  1. “…A definição de política industrial… os que defendem a visão da política industrial meramente como uma política orientada exclusivamente para o mercado, cujo objetivo seria a correção de falhas de mercado ou aprimorar o seu funcionamento…. “….aqueles que entendem a política industrial em uma perspectiva mais ampla, incluindo não apenas medidas específicas para a indústria, mas também medidas de política macroeconômica que afetam a competitividade industrial e a organização do processo produtivo. A política industrial, neste caso, é fruto de uma opção política pelo desenvolvimento industrial, implicando que a política econômica seja voltada primordialmente para a expansão do setor industrial e do mercado interno…” Historicamente, o Brasil adotou o segundo modelo? Quando? Será que não dividimos neste Veículo, grande parte das visões de Andrè Motta Araújo? Será que Gudin não venceu Simonsen, na estrutura estúpida decorrente do Golpe Civil Militar de 1930? Teorias Econômicas e Economistas da PUC/ RJ não foram nosso carro-chefe por estas trágicas 9 décadas? Malan e toda sua Escola não está citado na matéria? “A melhor Política Industrial é não tê-la”? Como vencer nosso desastre se ainda temos dúvidas, não o enxergamos e não o confrontamos. Escolhemos a 2.a opção? Quando? Gudin venceu !!! Caudilho Ditatorial Esquerdopata Fascista venceu. Sua Família representada por toda Estrutura Nepotista dentro do Estado Brasileiro, quase produziu um novo Presidente da República, em eleições atuais. Continuam tão vivos e atuantes, quanto estavam em 1930. Gudin continua atuante dentro do Pensamento Econômico Brasileiro. Não é Guedes apenas replicando os tropeços do Governo FHC. É a história brasileira destes 90 anos. Quando iremos enxergar? Sem enxergar, como acertar e abater tal pensamento? Ficaremos prósperos com o bolso alheio?! Pobre país rico. Mas de muito fácil explicação.

    • Corporativistas ou Setoriais? Imprensa e Advocacia? República de Juiz de Fora, representada entre tantos Jornalistas Mineiros em SP. Coincidência? Nassif, Kfouri, Chico Pinheiro,… “Quer ter opinião compre um Jornal?!!”, afirmava a Imprensa Varguista imposta a SP. OAB, primeiro ato de Ditadura Civil Militar Esquerdopata Fascista de 1930. Mas deve ser tudo coincidência. Afinal Somos a Pátria das Coincidências.

  2. Fui formado em universidade pública federal e fui treinado em banco de desenvolvimento, influenciado pelas ideias de Celso Furtado e segundo a doutrina das antigas Cepal e da Aladi. Talvez por isso, traga uma forte tendência em ver a política industrial como um instrumento vital para o desenvolvimento econômico e social. Aprendi a olhar a economia por setores, por regiões e por vocações locais com o pensamento organizado a partir da análise dos desequilíbrios, dos potenciais presentes, de como planejar a sua utilização e de como promover a equalização das condições sócio-econômicas presentes. Olhar, não somente para o retorno financeiro de um dado investimento, mas, também, para suas externalidades econômicas e sociais. Há muito o que se criticar nas politicas industriais promovidas a partir do governo Vargas, mas é inegável que seu abandono foi causa da desindustrialização que ocorreu desde os meados dos anos 80.
    A importância da indústria não reside apenas no valor agregado da produção, na geração de empregos mais qualificados e na formação de capital fixo. A indústria é um motor que move a si próprio e aos setores primário e de comércio e serviços. Incentiva o avanço tecnológico e é promotora da inserção nos mercados globais. O incentivo à formação de clusters otimiza estruturas locais, gera sinergia e dá dinâmica aos avanços em qualidade e produtividade. O incentivo à distribuição espacial das atividades aproveitando a disponibilidade de fatores promove o equilíbrio geo-econômico pelo desenvolvimento de locais remotos e de bolsões de depressão econômica. Em um pais continental com as desigualdades regionais e intrarregionais como no Brasil exige planejamento e ação governamental. O mercado por si não de, não dá e não dará conta do recado.
    Assistir a um governo, ou governos se incluirmos Collor e FHC, desestruturando os instrumentos de apoio à atividade industrial e de sustentação do financiamento ao investimento em modernização, expansão e implantação é assistir a condenação do país e de se futuro.
    A total e completa ausência de lideranças empresariais que se oponham a tal é sinal de que não há solução à vista. Renderam-se sem esboçar reação à especulação financeira. Subordinam-se à interesses contrários aos seus e aos dos brasileiros.
    Isto, para alguém como eu, é absolutamente incompreensível.

    • “…A total e completa ausência de lideranças empresariais que se oponham a tal é sinal de que não há solução à vista…” Caro BB, a ausência de lideranças empresarias já seu deu entre 1930/32, quando estas Elites Republicanas Democráticas Paulistas tiveram que se exilar do país ou refugiar-se no interior, desenvolvendo regiões como Triângulo Mineiro, Mato Grosso ou Goiás. Foi o sepultamento da Industrialização Brasileira, como afirmava Monteiro Lobato. A Industrialização sem Industriais, como no caso da Petrobrás, só renderia Cabides de Empregos e Parasitismo Estatal. E não toda evolução financeira e econômica que toda esta estrutura poderia produzir. A Estatal fica estagnada até a década de 1990, quando volta o dinamismo empresarial de visão paulista, ressurgindo com Pré-Sal. O que acontece? A Estrutura Estatal então destrói este dinamismo, vende e internacionaliza este Patrimônio Nacional, ao invés de desenvolvê-lo. Mas isto já havia ocorrido na briga entre Governo Sarney e Empresariado Paulista. Depois com Collor e FHC. Mirian Leitão surge nesta época, atacando e acusando a FIESP de estagnação, de pouca representatividade, lutando contra a abertura total do Mercado Nacional ao Capital e Indústrias Internacionais.Tentando defender Reserva de Mercado e pouca produtividade. Era este o argumento de Mirian Leitão. Então com muito apoio. Caminho aberto às PRIVATARIAS. A Bipolaridade Tupiniquim é surreal. Replicada em diferentes Governos durante trágicas 9 décadas. A falta destas Lideranças é apenas Política de Estado desde 1930. Nacionalismo? Livre Iniciativa? Agora é a luta e argumento de quem quer combater Guedes e suas visões econômicas?! Inacreditável !! Pobre país rico. Mas de muito fácil explicação.

    • A desindustrialização é um fenômeno mundial: o setor secundário (indústria) está migrando para o setor terciário (serviços). Hoje não há exemplo de país mais industrializado do que a China. e no entanto, ninguém sonha em trabalhar em uma fábrica chinesa…

      O ápice do setor industrial no Brasil ocorreu na década de 80, que foi também a pior década da economia nacional. Só começamos a melhorar na década de 90. Era evidente que a política industrial nacional-estatista havia se esgotado: não dava mais para ficar naquela de fazer reserva de mercado e criar um séquito de empresas nacionais vendendo para empresas estatais que eram obrigadas a comprar produto nacional. Isso é o mesmo que tirar dinheiro do bolso direito e botar no bolso esquerdo. Como qualquer dono de botequim sabe, o que o enriquece é o dinheiro que sai do bolso do freguês e entra no dele.

      • Industrializar-se em contexto de baixa liquidez internacional é que é complicado, poxa. Melhoria na década de 90, não sei em qual país. Sim, o adequado seria ter seguido o modelo dos tigres asiáticos, e, após promover a educação e proteger a indústria nascente, realizar a plena abertura. Mas demonizar a indústria por isso, ou pelas condições precárias atuais na China, é obtuso. Indústria de ponta é sinônimo de prosperidade; depender de construção civil e análogos é que é complicado, é apostar em voo de galinha. Se o caminho fácil é o agronegócio, resta só resolver o que fazer com 90% da população que não tem nem como ser alocada ali, e fica mal alocada em serviços.

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