O teto de gastos e a vida no limite da irracionalidade administrativa, por Fábio de Oliveira Ribeiro

A revogação do teto para gastos na saúde (e na educação também) não encontra fundamento apenas na racionalidade econômica. Ela é um corolário da própria higidez da Constituição Federal e de sua aplicação em solo pátrio.

O teto de gastos e a vida no limite da irracionalidade administrativa

por Fábio de Oliveira Ribeiro

Em sua coluna na Folha de São Paulo, a economista Laura de Carvalho tem defendido o fim do teto de gastos em saúde e educação. O argumento que ela usa é econômico: a expansão destes gastos poderia facilitar a recuperação da economia brasileira.

Não sou economista, mas também defendo o fim do teto de gastos. Mas para fazer isso citarei um caso concreto.

A semana passada fui contratado pelos filhos de um aposentado que chamarei de “senhor X”.

Aos 68 anos de idade, o “senhor X” foi diagnosticado com câncer de esôfago. Referido câncer provavelmente já atingiu sua traqueia, pois ele não consegue mais falar e respirar normalmente. No dia 04/09/2019 ele foi internado num Hospital público em que passou por procedimento médico de urgência: colocação de sonda nasoenteral. Em razão das crises associadas à rápida evolução da doença, o “senhor X” tem que ser levado constantemente a um Pronto-Socorro sempre que a interrupção da respiração ameaça interromper sua vida.

Com o intuito de fornecer ao leitor elementos de convicção acerca da gravidade da moléstia e da urgência da internação e tratamento do “senhor X” tomarei a liberdade de citar a literatura médica sobre o assunto:

“El cáncer laríngeo aumenta poco a poco de tamaño, de modo que los sintomas clínicos, ronquera y tos seca, sólo presentan lentamente. Una ronquera tenaz em personas de edad, sin que exista enfriamiento, há de hacer pensar siempre en el cáncer laríngeo y ser motivo de biopsias repetidas. Si la neoplasia aumenta de tamaño, produce estridor respitarorio, y em los casos avanzados disnea verdadera. En su evolución, el tumor puede ulcerarse, produciéndose hemorragias y trastornos de la deglutición, así como pericondritis supurada. En la destrucción gangrenosa del cáncer laríngeo, se presentan casi siempre neumonias por aspiración.
El cáncer se localiza en las cuerdas vocales verdaderas o en las falsas.”
(Tratado de Patología Médica – Tomo I, por los profesores G.v. Bergmann, R. Doerr, H. Eppinger, E. Hayer Fr. Hiller e outros, traduccíon de la segunda edición alemana por el Dr. Lorenzo Gironés, Editorial Labor S.A., Barcelona – Madrid – Buenos Aires – Rio de Janeiro, 1936, p. 459)

“El tratamiento consiste em la extirpación operatoria por vía endolaríngea.” (Tratado de Patología Médica – Tomo I, por los profesores G.v. Bergmann, R. Doerr, H. Eppinger, E. Hayer Fr. Hiller e outros, traduccíon de la segunda edición alemana por el Dr. Lorenzo Gironés, Editorial Labor S.A., Barcelona – Madrid – Buenos Aires – Rio de Janeiro, 1936, p. 458)

O “senhor X” mora com um filho e não tem plano de saúde. A aposentadoria dele é igual a 1 (um Salário Mínimo). Tudo que ele ganha é gasto com remédios e gêneros alimentícios. A família não tem condições para pagar um enfermeiro e comprar equipamentos caros que garantam sua sobrevida antes de ser determinada sua internação para realização da cirurgia para remoção do câncer. Tudo o que ele precisa está à disposição nos leitos hospitalares da rede pública conveniada ao SUS, mas a internação dele tem sido recusada.

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A vida do “senhor X” está em risco. Os hospitais públicos têm uma capacidade limitada, mas nenhum evento catastrófico lotou totalmente as unidades públicas à disposição do SUS. Existem leitos ociosos nas UTIs que podem ser ocupados por cidadãos que correm risco de vida e que precisam de tratamento cirúrgico imediato.

Esse é exatamente o caso do “senhor X”. Mesmo assim ele não foi internado. Sua internação foi recusada por razões administrativas não especificadas. Apesar de seu quadro dramático o “senhor X” teria que entrar numa fila para ser operado.

Agora vamos ao que realmente interessa às pessoas da minha área de expertise. O art. 196, da CF/88, prescreve que:

“A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas, que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação.”

Ao comentar referido dispositivo, o eminente jurista José Afonso da Silva afirma que:

“A norma do art. 196 é perfeita, porque estabelece explicitamente uma relação jurídica constitucional em que, de um lado, se acham o direito que ela confere, pela cláusula ‘a saúde é direito de todos’, assim como os sujeitos desse direito, expressos pelo signo ‘todos’, que é signo de universalização, mas com destinação precisa aos brasileiros e estrangeiros residentes – aliás, a norma reforça esse sentido ao prever o acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde –, e, de outro lado, a obrigação correspondente, na cláusula ‘a saúde é dever do estado’, compreendendo aqui a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, que podem cumprir o dever diretamente ou por via de entidade da Administração indireta. O dever se cumpre pelas prestações de saúde, que, por sua vez, se concretizam mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução dos riscos de doença e de outros agravos – políticas, essas, que, por seu turno, se efetivam pela execução de ações e serviços de saúde, não apenas visando a cura de doenças. A importância dessa norma está precisamente aí, como já mencionamos. O direito à saúde e o dever do Estado nãos e limitam à recuperação da saúde, à oferta de Medicina curativa, mas especialmente, Medicina preventiva, ações e serviços destinados a evitar a doença – o que se vê da cláusula ‘políticas… que visem a redução do risco de doença e outros agravos’. A ênfase está precisamente aí, na promoção e proteção de uma vida humana saudável, como um direito fundamental, no qual entra, com igual força, a recuperação da saúde.” (Comentário Contextual à Constituição, José Afonso da Silva, Malheiros Editores, 5ª edição, São Paulo, 2008, p. 768)

Referida norma pode e deve ser interpretada à luz do art. 5º, caput, que garante a todos os cidadãos brasileiros a “inviolabilidade do direito a vida”. Mesmo que tenha uma doença incurável, o “senhor X” não poderia ser abandonado à própria sorte quando o Estado dispõe de recursos hospitalares para manter sua vida de uma maneira digna.

Ao se recusar a internar o “senhor X” para tratamento, o Estado não só descumpriu sua obrigação (art. 196, da CF/88) como obrigou-o a renunciar à “inviolabilidade de sua vida” (art. 5º, caput, da CF/88).

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Ninguém precisa ser especialmente perspicaz para concluir que o “senhor X” é uma vítima concreta do teto de gastos na área de saúde. Esse é o verdadeiro motivo pelo qual o Hospital se recusou a interná-lo. Apesar da gravidade do caso dele, os recursos são limitados e os gastos com saúde não podem ser expandidos. Portanto, podemos concluir que no caso específico do “senhor X” uma Lei infraconstitucional operou efeitos super-constitucionais para revogar os direitos atribuídos a ele pelos arts. 5º, caput, e 196, ambos da CF/88.

Contratado para resolver o problema, fiz o que qualquer advogado faria: impetrei um Mandado de Segurança contra o Estado em favor do “senhor X”. A jurisprudência dominante em relação a matéria é amplamente favorável aos cidadãos.

REMESSA NECESSÁRIA MANDADO DE SEGURANÇA Pretensão para concessão de tratamento médico-hospitalar Configurada responsabilidade do Município de Bauru Art. 196 da CF/88 Presente a necessidade de se proteger o bem maior que é a vida O direito à saúde é direito constitucional basilar e de atendimento impostergável Sentença mantida Recurso oficial não provido. (TJSP, processo 1000450-43.2019.8.26.0071, Acórdão disponível no website do Tribunal)

Constitucional. Direito à saúde. Internação. O art. 196, da CF, é norma de eficácia imediata, independendo, pois, de qualquer normatização infraconstitucional para legitimar o respeito ao direito subjetivo material à saúde, nele compreendido o fornecimento de medicamentos ou aparelhos, bem como internação para tratamento. Recurso provido. (TJSP, processo nº 1007639-85.2017.8.26.0348, Acórdão disponível no website do Tribunal)

APELAÇÃO CÍVEL Vaga hospitalar especializada Direito à vida. – Dever constitucional do Estado. Art. 196 da Constituição Federal Comprovação da necessidade do tratamento – Solidariedade dos entes federativos – Responsabilidade do próprio Estado, por inteiro Reexame necessário improvido. (TJSP, processo nº 1000782-53.2019.8.26.0477, Acórdão disponível no website do Tribunal)

DIREITO À SAÚDE Internação hospitalar Obrigação de fazer Dever do Estado Tutela à saúde ampla e incondicionada Previsão constitucional em norma de eficácia plena, e não meramente programática Recusa injustificada que define a ilegalidade da conduta estatal Procedência do pedido Remessa necessária não provida. (TJSP, processo nº 1000049-44.2019.8.26.0071, Acórdão disponível no website do Tribunal)

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – MANDADO DE SEGURANÇA INTERNAÇÃO HOSPITALAR FORNECIMENTO PELO PODER PÚBLICO PESSOA IDOSA, HIPOSSUFICIENTE E PORTADORA DE DOENÇA GRAVE ADMISSIBILIDADE. 1. O direito à vida e à saúde qualifica-se como atributo inerente à dignidade da pessoa humana, conceito erigido pela Constituição Federal em fundamento do Estado Democrático de Direito da República Federativa do Brasil (art. 1º, III, CF). 2. A pessoa hipossuficiente portadora de doença grave faz jus à obtenção gratuita de internação clínica para tratamento junto ao Poder Público. Segurança concedida. Sentença mantida. Reexame necessário desprovido. (TJSP, processo nº 1000011-15.2019.8.26.0594, Acórdão disponível no website do Tribunal)

Alguns dias depois um juiz paulista proferiu a seguinte decisão liminar em favor do “senhor X”:

“II – Os documentos médicos juntados, em que pese não consignar expressamente
situação de emergência, relata estado de saúde preocupante do autor com grave doença e de rápido curso e consigna a necessidade de vaga em oncologia indicando, assim, que no momento não está recebendo o tratamento adequado e rápido que exige o caso e tendo o Estado o dever constitucional de promover a saúde da população e ante o tempo já decorrido, defiro a liminar determinado que o requerido, no prazo máximo de 72 horas, atenda o autor na especialidade de oncologia em unidade apropriada do SUS para o total diagnóstico e tratamento da sua doença, internando, se o caso, a critério da avaliação médica que será realizada, tudo no prazo retro consignado, sob pena de multa unitária no valor de R$50.000,00, sem prejuízo da sua majoração ou adoção de outras medidas de responsabilização caso haja renitente descumprimento, não cabendo, porém, ao autor, mas sim ao gestor, a escolha da unidade de saúde.

Face a urgência do caso, vale a presente decisão como mandado-ofício, devendo o Sr. Oficial de Justiça de plantão com urgência e com cópia de todo o processado, ainda na data de hoje, intimar a autoridade coatora ou quem lhe faça as vezes e o responsável pelo CROSS, independentemente do horário, pois a questão envolve risco de morte.

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Sem prejuízo, encaminhe-se e-mail de todo o processado à Secretaria Estadual de Saúde e ao CROSS, caso haja conhecimento do e-mail deste último pela Serventia, para cumprimento, podendo o patrono da parte, com cópia de todo o processado, também apresentar a presente decisão como oficio para cumprimento ONDE SE FIZER NECESSÁRIO.”

Se eu encerrasse o texto nesse ponto, o leitor ficaria com a impressão de que estamos diante de um final feliz. Afinal, o “senhor X” conseguiu na Justiça o direito que lhe estava sendo negado pelo Estado. Na prática, entretanto, a história dele é apenas uma dentre milhares de outras histórias. E muitas delas terão um final dramático e/ou trágico.

A Lei limita os gastos com saúde. Portanto, para que a ordem judicial em favor do meu cliente seja cumprida outro cidadão terá que ser recusado no SUS. Nesse exato momento a família de um “senhor Y” está passando pelos mesmos problemas que afligiam a família do “senhor X”. Caso o “senhor Y” contrate um advogado, um “senhor Z” ficará sem atendimento médico.

O caso do “senhor X” exemplifica um fenômeno não econômico importante.

Se todos os cidadãos doentes recorrerem ao Judiciário alguns deles sempre deixarão de ser atendidos quando o teto do orçamento da saúde for atingido. Se nem todos fizerem isso, alguns certamente morrerão sem tratamento para que outros sejam internados, operados e medicados. No primeiro caso, decisões judiciais válidas não terão efeito prático. No segundo, os dispositivos da CF/88 que garantem o direito à vida e à saúde se transformarão em letra morta.

A revogação do teto para gastos na saúde (e na educação também) não encontra fundamento apenas na racionalidade econômica. Ela é um corolário da própria higidez da Constituição Federal e de sua aplicação em solo pátrio. Por outro lado, não é justo outorgar aos médicos do SUS ou aos juízes o poder/dever de escolher quem vive e quem morre.

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