Quando o planejamento encontra a cidade real: o urbanismo diante da desigualdade e da informalidade
por Jefferson Arruda
Entre o discurso do planejamento e a realidade das periferias, o urbanismo brasileiro enfrenta o peso das desigualdades, da informalidade e da captura das políticas públicas por interesses privados
A formação em arquitetura e urbanismo é ampla e interdisciplinar, devendo envolver uma reflexão crítica sobre o ambiente construído e suas implicações para pessoas e comunidades. Abrange desde o desenho de mobiliário, o projeto arquitetônico e sua relação com a cidade, até o desenho urbano e o planejamento territorial — articulados com as demandas estéticas, tecnológicas e funcionais contemporâneas. Essa formação direciona o arquiteto e urbanista a diferentes frentes de atuação e especialização. No setor público, o exercício da profissão se conecta ao papel do Estado na provisão de infraestrutura, equipamentos urbanos e sociais, na preservação do patrimônio ambiental e cultural, e na formulação e gestão da política urbana.
O ponto de vista desta escrita parte da atuação na cidade de São Paulo com aplicação de instrumentos de regulação e ordenamento territorial previstos no plano diretor do município. Essa prática profissional surgiu de um interesse crescente nas questões urbanas durante a formação acadêmica, com forte influência de trajetórias pessoais na periferia paulistana.
Trabalhar com planejamento urbano na maior metrópole do país — que concentra 11,40 milhões de habitantes, segundo o Censo Demográfico do IBGE — significa lidar com desafios de elevada complexidade. São Paulo pode ser avistada como uma “cidade global”, consolidada como o principal polo econômico e financeiro do Brasil e o município que concentra o maior número de empregos com carteira de trabalho assinada. Todavia, os indicadores que apontam avanços coexistem com o reverso. A Rede Nossa São Paulo, por meio do Mapa da Desigualdade, classifica os 96 distritos da capital com base em dados socioeconômicos como renda, moradia e acesso a serviços públicos. Os resultados de 2024 mostram inquietantes disparidades e a manutenção do padrão que concentra os piores indicadores nas periferias da cidade — processo já discutido pelo urbanista Flávio Villaça em 2001, nas análises sobre segregação socioespacial em EspaçoIntra-Urbano no Brasil. Nessa mesma linha, o IBGE aponta que cerca de 15% da população vive em favelas e comunidades urbanas, enquanto a Fundação João Pinheiro estima um déficit habitacional de aproximadamente 636 mil domicílios na Região Metropolitana.
Os contrastes são perceptíveis na distribuição diferenciada de infraestruturas, equipamentos e acesso à moradia, especialmente em favelas e áreas periféricas, territórios historicamente consolidados por meio da autoconstrução da moradia pela classe trabalhadora, em contraposição à ausência de uma política habitacional estruturante e à exclusão do custo da casa na composição salarial. Esse processo é interpretado pela urbanista Ermínia Maricato como “urbanização via baixos salários”, em seu texto Autoconstrução: a arquitetura possível de 1979, alinhada à reflexão do sociólogo Francisco de Oliveira sobre a economia na periferia do capitalismo.
Embora os padrões de desigualdade socioespacial na atualidade sejam semelhantes àqueles evidenciados na consolidação do processo de autoconstrução, o contexto econômico e as condições das periferias e das favelas se alteraram. As infraestruturas e equipamentos urbanos expandiram-se para as bordas da cidade, ainda em meados da década de 2000, conforme analisaram Rolnik e Frúgoli Jr., em texto sobre reestruturação metropolitana, acompanhada das atividades comerciais, de modo formal ou informal. Nos últimos anos, o avanço de modelos de trabalho precarizados — como a pejotização e a uberização — tem sido objeto de novas pesquisas, a exemplo das investigações do geógrafo Thiago Cannetieri (UFMG), que apontam o impacto dessas dinâmicas na ampliação da informalidade urbana. Há novos paradigmas, mas persistem as críticas ao crescimento urbano, ao avanço da precariedade habitacional e à exposição da população em vulnerabilidade social alta a inúmeros obstáculos que limitam o direito à cidade.
O trabalho do urbanista na Administração Pública compreende a formulação, regulação e gestão de instrumentos urbanísticos elaborados para orientar o desenvolvimento territorial de maneira sustentável e em consonância com os interesses coletivos e cumprimento da função social da propriedade. Essas premissas e objetivos devem ser aplicados, no entanto, em consonância com as dinâmicas contemporâneas de expansão urbana.
Para o arquiteto e urbanista Csaba Déak, em seu texto sobre as categorias de produção do espaço de 2001, a gênese do planejamento urbano está na necessidade de o Estado prover condições para a progressão da forma mercadoria e a reprodução da força de trabalho. Na social-democracia europeia, houve o impulso para o surgimento de políticas públicas em diversas frentes, incluindo os instrumentos urbanísticos de regulação da propriedade privada e do direito de construir, com orientações para o desenvolvimento no âmbito do Welfare State.
No Brasil, as ferramentas de gestão territorial inspiram-se em parte nesses modelos europeus, ainda que o país não compartilhe o mesmo histórico de constituição de um Estado de Bem-Estar Social. Entretanto, o planejamento urbano brasileiro também tem raízes nas lutas e mobilizações sociais pela reforma urbana, que marcaram a década de 1980 e moldaram seus princípios atuais. Esse movimento resultou na inclusão do Capítulo sobre Política Urbana na Constituição Federal de 1988 e, treze anos depois, em sua regulamentação por meio do Estatuto da Cidade. Os desdobramentos dessa trajetória incluem a criação do Ministério das Cidades e a obrigatoriedade de elaboração dos Planos Diretores, com participação popular, como lei que orienta o desenvolvimento urbano nos municípios com mais de 20 mil habitantes.
Duas décadas após o Estatuto da Cidade, os instrumentos de política urbana já foram incorporados em leis, planos e projetos em diversos municípios e se tornaram base para uma reflexão crítica sobre a sua efetividade e interação com as questões das cidades brasileiras, com identificação de limitações e desafios enfrentados na concretização dos planos urbanos frente à “cidade real”.
Ermínia Maricato, em textos e entrevistas, observa que o problema do planejamento urbano brasileiro não é a ausência de planos. Aliás, São Paulo tem uma regulação urbana bastante robusta e complexa e, conforme a urbanista, há na verdade obstáculos de gestão, de alinhamento com os interesses coletivos e de reconhecimento dos entraves para enfrentar as problemáticas relacionadas, principalmente, à ampliação da informalidade e precariedade urbana. Outros urbanistas, como Raquel Rolnik, em A Cidade e a Lei, e Flávio Villaça, também em Espaço Intra-Urbano no Brasil, descrevem as disputas de interesses na expansão urbana, onde agentes e classes sociais distintas entram em conflito em torno da condução do processo de urbanização em planos urbanos, com a preponderância da consolidação das motivações das elites e do setor imobiliário.
Essa leitura é particularmente evidente nas instâncias de participação popular, que asseguram a elaboração democrática dos planos diretores e demais instrumentos de planejamento. Nesses espaços, sobressaem tanto a potência dos movimentos sociais quanto as tensões com os interesses do mercado imobiliário e de grupos de alta renda e dominância.
Apesar das críticas existentes, é válido reconhecer os avanços, como a demarcação participativa das Zonas Especiais de Interesse Social no Plano Diretor, de instrumentos associados ao reconhecimento da ocupação para fins de moradia e a preponderância das periferias em âmbito federal, evidenciada pela criação da Secretaria Nacional das Periferias com a retomada do Ministério das Cidades em 2023, que tem ampliado políticas públicas e capacitado profissionais, comunidades e movimentos sociais acerca das temáticas relevantes para esses territórios.
Sem pretender oferecer respostas para esses desafios estruturais, mas contribuindo com questionamentos essenciais, a prática profissional exige uma reflexão sobre o cenário atual do planejamento urbano e o cumprimento dos seus objetivos, sobre quais interesses convergem na atualidade, mas principalmente, sobre o seu alinhamento com as dinâmicas de expansão urbana e de crescimento da informalidade e com o interesse coletivo.
Jefferson Arruda é Mestre pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, Especialista em Cidades e Planejamento Urbano pela Unifesp, Arquiteto e Urbanista na Prefeitura do Município de São Paulo e colaborador da Rede BrCidades.
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