Foto: Arquivo Agência Brasil
A metamorfose ambulante da Constituição Brasileira
por Antonio Lassance
Mexe-se muito na Constituição brasileira. E mexe-se, cada vez mais, para piorá-la. Mesmo que nossa Constituição seja uma metamorfose ambulante, sua transformação deve estar protegida por algum casulo. Afinal, uma constituição é, antes de tudo, um pacto, e não um acordo de maioria no Congresso. Querem mudar a Constituição? Convençam-nos.
Mexe-se muito na Constituição brasileira. E mexe-se, cada vez mais, para piorá-la. Prestes a completar 30 anos, ela já coleciona quase 100 emendas. É a constituição mais emendada de todas as que já tivemos, salvo a de 1967, que foi totalmente reescrita em 1969 com uma canetada da Junta Militar que governava o país durante o regime de exceção.
A Carta de 1988, quando recém nascida, já previa uma revisão e se manteve preservada em seus primeiros anos. Dali para nunca mais. Considerando-se desde que passou a ser emendada, a média já é de quase quatro modificações ao ano.
Desde a Constituição de 1946 até hoje, 96% das propostas de emenda (PECs) e cerca de dois terços das emendas promulgadas (ECs) são provenientes do período pós-1988.
Meter o bedelho para retirar direitos e garantias ou constitucionalizar algum jabuti em cima de uma árvore já virou um esporte de presidentes, deputados, senadores, tribunais superiores e dos lobbies das carreiras mais bem remuneradas do serviço público.
Há até incentivos do tipo “ajude a emendar a Constituição”. Na Câmara dos Deputados, qualquer PEC tem preferência na votação em relação a proposições em tramitação ordinária (Artigo 191 do Regimento Interno da Câmara).
Reformas encaminhadas pelos presidentes são todas defendidas como urgentes, embora essa urgência apareça mais depois da posse. Argumentos de que algum problema está pela hora da morte atraem mais holofotes, pois são feitos para se criar algum pandemônio e pressionar por rapidez. A estratégia é a do estouro de boiada, para se carrear votos de roldão e para que o efeito manada atinja a opinião pública. E aí se vai mais um naco da Constituição e uma penca de direitos e garantias.
Noutros casos, sorrateiramente, como alertava Chico Buarque, a nossa pátria mãe, tão distraída, sem perceber que é subtraída, vê penduricalhos sendo propostos ao texto constitucional de forma a transformar uma carta de direitos em uma lista de privilégios e casuísmos.
Do Fundo Social de Emergência – que, de provisório, tornou-se a eterna Desvinculação de Receitas da União – ao foro privilegiado que protege parlamentares em quaisquer circunstâncias, mesmo as mais pavorosas; da reforma da previdência à proposta de tornar a rinhas de galo um direito (não dos galináceos, claro); do congelamento de gastos por 20 anos à “PEC da bengala”, a história do emendamento é a prova de que há algo mais entre o processo legislativo e a fábrica de salsichas do que sonha nossa vã filosofia.
Em artigo recente que publiquei em boletim do Ipea (A República Provisória do Brasil, Boletim de Análise Político-Institucional nº. 10, Jul.-Dez 2016: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/boletim_analise_politico/170324_bapi_10_opiniao.pdf), proponho duas soluções para o problema.
A primeira seria impedir que propostas que podem figurar como projetos de lei virem emendas à Constituição. Com isso, preservaríamos uma Carta mais principiológica e menos casuística, evitando a banalização do processo de emendamento.
A segunda proposta, ainda mais importante, seria exigir que propostas de emenda sejam submetidas a algum tipo de consulta popular prévia. Além da iniciativa popular, plebiscito e referendo, as eleições presidenciais também podem cumprir esse papel de submeter um programa de reformas ao escrutínio público.
Embora o Código Eleitoral exija a apresentação de programas de governo como um dos requisitos para o registro de candidatos a prefeito, governador e presidente da República, na prática eles não servem para nada. São mera formalidade, cartas de intenções vazias de significado. Houve eleição em que um dos candidatos apresentou, como programa, a transcrição de um discurso proferido em certa ocasião.
É muito fácil a um Congresso eleito sob o patrocínio de alguns grandes grupos empresariais aprovar emendas e outras leis a toque de caixa, como se viu durante a presidência de Eduardo Cunha. Difícil é o candidato que se arvora a tornar-se representante gastar sola de sapato, saliva e teclado (mais conhecido como internet) defendendo ideias sobre o que pretende fazer caso seja eleito.
Os que falam que lista fechada é um perigo e que isso pode redundar em “partidocracia” parecem ter nascido ontem, pois desde quando não vivemos sob partidocracia? Não precisa lista fechada para criar o que já existe. Se não há um mínimo de democracia direta e participação popular consultiva, organizada de forma massiva, o que existe é governo de partidos, partidocracia.
Muitos parlamentares e partidos têm ojeriza, urticária, pavor de povo. Não admitem submeter “suas” decisões a plebiscito ou referendo. Consideram que participação popular é “bolivarianismo”, um palavrão de ocasião que só serve para mascarar o déficit de democracia direta do regime político brasileiro.
Políticos que hoje resumem seu trabalho de convencimento a persuadir eleitores a votar em um número de candidato deveriam se dedicar mais a fazer a campanha de ideias e a transformar suas propostas em projetos de iniciativa popular ou em pauta de plebiscitos e referendos. Propostas de consulta, ao contrário de usurparem o papel do Legislativo, valorizam-no, pois tais consultas preveem a participação ativa dos partidos no processo de convencimento prévio.
A cada dois anos, temos algum tipo de eleição. Esses momentos deveriam ser mais valorizados como instrumentos de consulta pró-reformas. E partidos, marqueteiros e apresentadores de programas de auditório que acham muito difícil convencer as pessoas a aceitarem propostas impopulares deveriam ou melhorar suas propostas e argumentos ou mudar de profissão.
Mesmo que nossa Constituição seja uma metamorfose ambulante, sua transformação esteja protegida por algum casulo. Uma constituição é, antes de tudo, um pacto, e não um acordo de maioria no Congresso. Querem mudar a Constituição? Convençam-nos.
* Antonio Lassance é cientista político.
romulus
4 de abril de 2017 8:32 pmAinda tem Constituição?
Ou ela é o que os juízes da “cognição sumária” e do “livre convencimento” dizem que ela é de acordo com o dia da semana?
http://www.romulusbr.com/2017/03/dilemas-da-vida-real-nao-sao-binarios.html
Atreio
4 de abril de 2017 8:52 pmótimo artigo.
excelente
ótimo artigo.
excelente análise e ótimas propostas.
Diogo Costa
4 de abril de 2017 11:55 pmContribuição ao debate
A grande facilidade que existe para que se faça Emendas no Brasil deriva do modelo adotado para a aprovação das mesmas. Basta que senadores e deputados federais aprovem uma PEC com o quórum de 3/5 (60% do total de parlamentares) e a mesma entra automaticamente em vigor. É por este motivo que temos quase 100 Emendas Constitucionais promulgadas em menos de 30 anos – desde a entrada em vigor da Constituição de 05 de outubro de 1988.
O professor Antonio Lassance sugere modelos mais restritivos para a aprovação das PECs mas acredito que estes modelos propostos não alterariam de forma substancial a facilidade com a qual se pode emendar a Constituição atualmente.
Sugiro, portanto, que sigamos o modelo utilizado nos Estados Unidos desde o século XVIII. Qual seja: uma Emenda Constitucional só entra em vigor nos EUA depois de ratificada por 3/4 dos Estados da Federação (75% do total de Estados). A Emenda Constitucional pode ser proposta pela Câmara dos Representantes (Câmara dos Deputados), pelo Senado ou pelos Estados – para que a proposta tenha efetividade é preciso de um quórum de 2/3 em qualquer dos casos. Atingido o quórum de 2/3 a Emenda segue para a apreciação dos Estados e, como foi descrito logo acima, só entra em vigor a partir do momento em que 75% dos Estados ratificarem a matéria. Não é por outro motivo que em 230 anos de existência da primeira e única Constituição norte-americana, a mesma tenha sofrido apenas 33 tentativas de Emenda – 27 com sucesso e 6 que foram rejeitadas ou que esperam o atingimento do quórum de 75% dos Estados para entrar em vigor.
Para facilitar a compreensão vamos mostrar como se daria a hipotética aprovação de uma PEC no modelo atual do Brasil e como se daria essa aprovação se adotássemos o modelo dos Estados Unidos:
1. Modelo Brasileiro: a PEC n. 100 entra em vigor automaticamente após ser aprovada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado com um quórum de 3/5 dos parlamentares (60% do total).
2. Modelo dos EUA: a PEC n. 100 só é levada adiante se 2/3 dos senadores e dos deputados federais ou 2/3 dos Estados aprovarem a propositura. Vencido esse quórum inicial a PEC é submetida aos Estados e só entra em vigor quando 3/4 dos mesmos (75% do total) aprovarem a matéria.
3. No modelo brasileiro uma PEC entra em vigor automaticamente após a aprovação da mesma por 308 deputados federais e por 49 senadores (quórum de 3/5 ou 60% do total de parlamentares).
4. No modelo norte-americano uma PEC só é levada adiante se for proposta por 290 deputados federais e por 67 senadores ou por 34 Estados (quórum de 2/3 do total). Depois disso a matéria só entra em vigor com a aprovação de pelo menos 38 Estados (75% do total).
5. Adotanto o modelo norte-americano teríamos que uma PEC só seria levada adiante com a anuência de 342 deputados federais e de 54 senadores ou com a anuência de 18 Estados (quórum de 2/3 do total). Aprovada a proposta a mesma seria submetida aos Estados e só entraria em vigor após a aprovação e ratificação de 21 dos Estados brasileiros (75% do total).
A adoção do modelo norte-americano para a tramitação e aprovação de PECs (Propostas de Emenda Constitucional) seria um avanço para o sistema federativo do país e isso impediria que seguíssemos com a profusão quase industrial de Emendas Constitucionais – que existem em função do modelo adotado até os dias de hoje.
sergior
5 de abril de 2017 1:02 am1. A federação brasileira foi
1. A federação brasileira foi extinta pelas reformas de FHC e mantidas por Lula e Dilma. Ao centralizar recursos, renegociar as dívidas estaduais em bases de FMI e extinguir os bancos estaduais, retirou completamente os instrumentos para a condução de políticas econômicas pelos governadores. Além disso, a CF88 manteve os vínculos entre as PMs e as FAs (o Exército, na verdade), introduzidos por Castelo como mecanismo de controle dos governadores. Ou seja, os governadores (e os estados da federação, portanto) não têm receitas e vivem de pires na mão da União e não têm ação de força interna a seu território. Para que chamá-lo de “estados”? Sua proposta é inócua, nesse sentido.
2. A proposta de Lassance faz o contrário do que fez o PT em seu período de governo: aumenta o debate e mobiliza a população sobre os fatos a serem aprovados. Exigir que uma emenda constitucional, para que entre em vigor, seja aprovada por maioria de 3/5 do eleitorado e, além disso, com quorum mínimo de votantes superior à média de votantes dos três últimos pleitos nacionais, implica em mobilização da população para que a emenda seja aprovada (ou o contrário, rejeição pela abstenção). Pode-se, ainda, exigir que as votações relativas a emendas constitucionais sejam realizadas em período não-eleitoral, de modo a desvinculá-las do período eleitoral.
3. Por fim, o que Lassance torna subentendido é que praticamente todas as mudanças na CF88 foram para retirar direitos dos trabalhadores. Mesmo o governo petista, em seus 13 anos, não apresentou e lutou por medidas de alteração da CF88 que implicassem em melhorias de direitos de trabalhadores e maior democratização no país. Preferiu reformar a CF88 para instituir fundos de pensão, prorrogar a DRU, instituir contribuição previdenciária de aposentados e outras tantas situações. Nem mesmo legislação complementar foi proposta para, por exemplo, garantir efetivamente a autonomia (jurídica, financeira) para as universidades ou, quem sabe, garantir os termos dispostos na CF88 quanto à função social da propriedade ou à comunicação democrática.
Diogo Costa
5 de abril de 2017 2:47 pm.
O debate não é sobre o mérito das proposições de Emenda Constitucional e sim sobre a extrema facilidade com a qual se pode aprovar uma PEC dentro desse modelo existente no Brasil. Por isso fiz a proposta de que deveríamos seguir o modelo norte-americano (que privilegia a federação e não a União) para o rito de aprovação de Emendas Constitucionais.
Discutir o mérito e não o modelo atual, que permite que se aprove quase 100 Emendas Constitucionais em menos de 30 anos, é algo inócuo e sem sentido algum. Não é a toa que em 230 anos os EUA só aprovaram 27 Emendas ao texto constitucional de 1787. O debate é sobre o modelo e não sobre o conteúdo dessa ou daquela PEC.
Marcelo33
5 de abril de 2017 7:36 pmSim Diogo, mas a constituição
Sim Diogo, mas a constituição atual INVIABILIZA o Brasil.
Depois de revista a PEC dos gastos e de termos uma constituição cidadã novamente , eu sou a favor da criação de toda e qualquer dificuldade para mudá-la.
Ela tem que permanecer facilmente modificável justamente para podermos reverter o eswtrago que fizeram nela.
A proposta do autor do texto é trancar a casa depis de arrombada e deixar o ladrão morando nela.
Acho o contrário. Primeiro precisamos ter a contituição de volta e depois a gente tranca ela com cadeado. Trancar do jeito que ela está só beneficia os golpistas e mata o Brasil de vez.
Ou a solução é quando a normalidade democrática voltar, jogar a CF na lata do Lixo, que é o lugar que ela merece depois que Temer e os Tucanos estupraram ela e criar uma nova.
Com essa CF que está aí, o país Está MORTO.
Marcelo33
5 de abril de 2017 1:20 pmAgora, que o neoliberalismo
Agora, que o neoliberalismo está escrito a fogo na constituição, vamos criar dificuldades para mudá-la ??
MThereza
5 de abril de 2017 1:44 amnossa CF já deve estar sendo
nossa CF já deve estar sendo publicada em fascículos semanais, com errata
DPortari
5 de abril de 2017 2:14 amMais um ótimo texto de
Mais um ótimo texto de Lassance.
Mas quero levantar uma questão sobre a “democracia direta”, seja qual for o tipo de consulta à população: o nível de informação que lhe é ofertada, os canais disponíveis de diálogo e debate. Sem falar sobre a própria questão proposta nesses casos, em geral binária, que mesmo não enviesada, por si impacta a qualidade da discussão, gerando grupos antagônicos fervorosos que, como torcidas organizadas, geram mixórdia e pouco conteúdo.
Tivemos recentemente dois exemplos que surpreenderam seus países e o mundo pelos resultados inesperados: os plebiscitos sobre o Brexit e de ratificação do acordo de paz colombiano com as FARC. Vox populi, vox Dei? O Reino Unido, que tem lá seus Cidadãos Kane, possui, contudo, uma mídia bastante diversificada e um sistema público de comunicação que é modelo mundial. Mas foram as imagens e as palavras de ordem do Ukip que prevaleceram.
Então, chegamos ao Brasil. Concentração midiática, concessões de rádio e TV nas mãos de políticos, imprensa servil, Judiciário que intimida vozes dissonantes, sistema público de comunicação imberbe e abatido na decolagem… e há quem se espante que uma população beneficiada por políticas públicas vá às ruas pedindo a cabeça de quem as implantou… É o discurso, estúpido!, parafraseando Tio Bill.
E há 50 anos, Globo e asseclas batem o bumbo do discurso da vez. Não apenas o tema, mas suas abordagens. Poderíamos falar também de Pierre Bourdieu, pra quem a opinião pública não existe e o pressuposto de que todos tenham opinião sobre algo é discutível. Ele falava sobre formas discricionárias e manipulativas de pesquisas, mesmo quando feitas sob rigor acadêmico, e sobre pessoas interpeladas a respeito de problemas sobre as quais nunca refletiram…
Mas não me levem a mal, não estou no time de Pelé. Não se trata de o brasileiro saber ou não votar, vide o caso dos britânicos. Sou também favorável à chamada radicalização da democracia, mas não podemos ser ingênuos. Nem todo rio deságua no mar. Não se pode depois ver o mundo de cabeça para baixo e perguntar onde foi que erramos, como a esquerda, aliás, é pródiga. Com a comunicação que temos no país hoje e o grau de informação compartilhado teríamos um Brexit para cada gosto.
Abraços,