Um dos grandes desafios brasileiros contemporâneos é o do federalismo.
A Constituição de 1988 definiu os limites da autonomia de cada ente federativo. Mas, ao mesmo tempo, incumbiu a União de trabalhar as grandes questões nacionais, dentre os quais os desequilíbrios regional e social.
A União detém os recursos; Estados e Municípios o contato com a ponta. A União fornece os recursos; os Estados e Municípios, os gastos.
Os recursos chegam de forma constitucional – através dos Fundos de Participação – ou discricionária – de acordo com programas federais.
O grande desafio é como dar efetividade aos recursos federais, isto é, criar um conjunto de regras e controles que garantam a boa aplicação dos recursos.
Há duas maneiras de disciplinar a aplicação dos recursos.
Uma, através das condicionalidades de cada programa; outra, através de leis que têm que ser seguidas pelos municípios.
O país está em um processo recente de aprendizado de políticas públicas federativas, mas já existem condições e conhecimento para avanços nas formas de fazer políticas públicas.
Alguns dos problemas que impedem a eficácia desses programas de transferência:
1. A falta de visão sistêmica dos programas.
Exemplos: Minha Casa Minha Vida provendo o financiamento, mas não trabalhando a questão da especulação imobiliária urbana. Ou dos incentivos à indústria automobilística ignorando os problemas de mobilidade urbana.
2. A falta da visão regional.
Hoje em dia há um planejamento territorial, identificando fluxos de pessoas, de contatos, de relação econômica comprovando ainda um centralismo não diluído. A maioria dos contatos das grandes capitais é com metrópoles do sudeste. As obras públicas necessitam de uma dimensão regional.
3. A não inclusão de externalidades positivas em cada programa.
Exemplos: concessão rodoviária em exigência de implantação e fibras óticas; incentivo à indústria automobilística sem contrapartida de inovação, emprego ou exportação.
4. A falta de um sistema de linhas básicas comuns permitindo a intersetorialidade dos programas.
Há um conjunto de valores que precisam ser obedecidos por todos os programas: a questão do equilíbrio territorial, inclusão social, inovação, competitividade etc.
5. A falta de condições dos municípios para implementar os programas.
Exemplos: verbas de saneamento ou de mobilidade urbana, sem que os municípios tenham condições de montar projetos adequados.
6. O voluntarismo e a falta de regras para os projetos
Na Copa, os investimentos em mobilidade ficaram fora até das exigências legais, de enquadramento das obras no plano diretor dos municípios.
Um modelo eficaz de planejamento federal precisa conter o seguinte processo:
Etapa 1 – preparação do plano
1. O Estado (entendida a União), como planejador e articulador dos vários atores envolvidos na questão.
2. a montagem do plano de ação, com duas preocupações centrais:
a. Consulta prévia ao maior número de atores envolvidos com o tema, para se ter uma visão distribuída e multissetorial, de ministérios a associações e organizações sociais, estados e municípios.
b. Subordinação de todos os programas de governo a um conjunto de linhas-chave que embutam os temas centrais do programa de governo. No caso, as subdivisões de Inclusão, Inovação, Regionalização e Competitividade.
Etapa 2 – o planejamento das ações.
1. Definidos os princípios, monta-se o plano de ação, com atribuições claras a cada ator, definição de indicadores de acompanhamento e coordenação do Ministério ao qual o tema está afeito.
2. Caberá à Casa Civil o monitoramento do plano, em nome da Presidência da República.
Etapa 3 – chegando na ponta
Há duas maneiras de obrigar os municípios a obedeceram aos princípios básicos dos planos:
1. Leis: hoje em dia cada município precisa ter um Plano Diretor. Mas poucos colocam em prática. Nas obras da Copa, o governo federal eximiu os municípios de enquadrarem as obras no Plano Diretor. Ora, a maneira de chegar na ponta é através de Leis claras e de uma parceria constante com o Ministério Público, para exigir o cumprimento da lei.
2. Programas: outro caminho é através das condicionalidades dos programas. Nesse caso, a parceria fiscalizadora será da CGU (Controladoria Geral da União) e dos Tribunais de Contas.
O pacto federativo
Em muitos casos, municípios não tem condições básicas de montar um projeto e atender às exigências da União. Por outro lado, muitos das decisões de liberação de verbas são tomadas de forma unilateral pela presidência.
Há um conjunto de medidas para institucionalizar a aplicação das verbas discricionárias:
1. Inclusão dessas verbas no orçamento federal, com previsão de necessidades de cada município, plano de ação para resolver os problemas e os recursos correspondentes.
2. Criação de agências federais e instituições espelho em cada estado que permitam levar as recomendações federais à ponta, deixando espaço para cada município trabalhar suas especificidades.
Mário Mendonça
17 de agosto de 2014 4:01 pmNassif
Açoes que já deveriam
Nassif
Açoes que já deveriam estar implantadas
Thiago Bomfim
17 de agosto de 2014 4:55 pmArtigo interessante e lúcido,
Artigo interessante e lúcido, Nassif.
Um dos grandes avanços da Constituição de 1988 é a descentralização das políticas públicas em termos de planejamento e execução. No entanto, como você bem destacou, os municípios frequentemente não têm condições de implantarem as políticas públicas de acordo com as normativas da União. A descentralização indica a importância de serem consideradas demandas locais para a maior efetividade das ações, porém, sem o respaldo dos outros entes federativos, tal princípio cai por terra.
Muito bem o artigo ter destacado o papel da Casa Civil para o planejamento e acompanhamento entre os ministérios, bem como do Ministério Público para garantir o cumprimentos das Leis.
Só acrescentaria no item 1 do Pacto Federativo – “1. Inclusão dessas verbas no orçamento federal, com previsão de necessidades de cada município, plano de ação para resolver os problemas e os recursos correspondentes” – que é função dos governos estaduais organizarem as “previsões de necessidades de cada município” e levarem tais demandas para a União. Na prática, muitas vezes o papel deste ente federativo em termos de gestão e financiamento não é devidamente problematizado nas análises sobre políticas públicas.
Parabéns, Nassif!
Lucinei
17 de agosto de 2014 5:34 pmO item 5, a falta de
O item 5, a falta de condições dos municípios para implementar os programas, para mim é de longe o principal problema.
Muito se fala da União e do governo federal mas é impressionante o desaparelhamento das burocracias municipais; até mesmo de cidades grandes e de capitais. Falta de concursos públicos para preenchimento de cargos e salários muitas vezes ridículos são parte do problema. Muitas vezes chegam a devolver recursos porque não conseguem executá-los.
No nível estadual a coisa não é diferente, não.
Roberto L
18 de agosto de 2014 1:20 amComo almentar os sálarios se
Como almentar os sálarios se o governo federam da desconto para empresários, justamente na fonte de recurço do fundo de participação!
É a famosa “caridade com o chapeu dos outro”!
Lucinei
13 de fevereiro de 2015 12:18 pmSim esse processo de
Sim esse processo de centralização das receitas tributárias – que não é de hoje – agrava o problerma e potencializa o fisiologismo diante do executivo federal, como já foi comentado aqui em outro post, sobre emendas parlamentares.
A União é vista como uma vaca com fartas tetas para prover os entes federativos. E, pior, quando procura definir diretrizes normas gerais, etc. é vista como quem quer atropelar as competências alheias. A comunicação piora e todos querem saber é do recurso e mais nada.
Curioso nesse processo de centralização de receitas é que as prefeituras, até a constituição de 88, só vinham perdendo receitas, até que culminou com a decretação de falência da cidade do Rio de Janeiro pelo então prefeito Saturnino Braga. Depois disso houve uma mobilização para com a situação das cidades. Lembremos que quem foi eleito logo depois de promulgada a constituição fez uma farra danada. O Cesar maia aqui no Rio foi um exemplo.
Pois bem, agora a história de centralização de receitas em detrimento das cidades se repete em outros termos enquanto a política continua focando só a União.
alirio
17 de agosto de 2014 5:50 pmCONTROLE NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS
Tenho conhecimento da existência de Ações Civis Públicas (Improbidade Administrativa) movidas pelo Ministério Público Federal contra administradores municipais. Em geral, são processos com mais de 50 volumes (10 mil folhas) que tendem a se arrastar por muito tempo, com provável prescrição da punibilidade.
O correto deve ser o acompanhamento da execução dos projetos, de modo a dificultar a má aplicação dos recursos. Pois fica muito mais difícil correr atrás do prejuízo que evitá-lo.
aliancaliberal
17 de agosto de 2014 6:09 pmAs mudanças reais no pacto
As mudanças reais no pacto federativo não virão por iniciativa da união.
Somente com um movimento nos estados pode alterar o atual estado das coisas, somente assim as injustiças cometidas pela má distribuição dos recursos federais terão fim.
A união não fará nada a respeito ate que os estados deixem de se submeter ao poder central.
Enquanto 80% dos recursos federais(FPE,FPM) são repasados para o norte e nordeste a revelia de uma justa isonomia entre os cidadãos brasileiros nenhuma ação paliativa terá resultado positivo.
osvaldo valente filho
17 de agosto de 2014 6:11 pmgarantir e disciplonar aplicacao dos recursos publicos
é através da efetiva participacao popular!
Marcos A. Sousa
18 de agosto de 2014 12:38 amLembrete aos que esqueceram
Para lembrar aos que já esqueceram e aos jovens do que foi o governo conservador de FHC, acesse: http://mticianosousa.blogspot.com.br/2014/08/lembrete-aos-jovens-eleicoes.html
Chico Pedro
18 de agosto de 2014 1:36 amFinalmente percebeu…
Finalmente percebeu…
Sandro Marcelo Xavier
18 de agosto de 2014 6:08 amÉ preciso um choque de gestão
É preciso um choque de gestão dos entes municipais pois são eles que executam as politicas. Mecanismos que reduzam o número de cargos comissiondos (que absorvem mão de obra pouco qualificada mas bem apadrinhada), definição de metas e planejamentos estratégicos, planos de carreira e valorização do servidor público para um engajamento maior e redução de fatores de corrupção e treinamento, muito treinamento.
Ou, em outra linha, alocação de braços federais nas regiões.
Um belo exemplo
18 de agosto de 2014 6:10 amOs demais precisarm também
Os demais precisarm também evoluiirem, como esse caso do TCU.Ao invés de ficar apenas ameaçando pelos erros que qualquer um pode cometer, ajudar na melhoria da gestão e quçá até almoçar no errado.
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TCU REALIZA AUDITORIA SOBRE PERFIL DE GOVERNANÇA E GESTÃO NA UFPA
http://www.portal.ufpa.br/imprensa/noticia.php?cod=9387
RESTAURANTE DO NAEA É INAUGURADO NA UFPA
http://www.portal.ufpa.br/imprensa/noticia.php?cod=8838
Calvin
18 de agosto de 2014 8:55 pmCriação de agências federais…
pfui…. prá cada problema, uma instância, e teremos mais autarquias no Brasil que pessoas….
Alexandre Weber - Santos -SP
19 de agosto de 2014 11:50 amAssunto onde quem realmente entende lucra com a fraude
Infelizmente os que realmente entendem de como gastar verbas do orçamento repassadas pela união, são justamente os que lucram com as brechas que a lei permite ou tolera. O assunto é opaco e cheio de meandros e detalhes, sendo que o mais importante sobre o gasto do dinheiro público, que é onde foi gasto, no que e quem recebeu, que seriam indicados pelo elemento de despesa no orçamento, não são divulgados, pois a lei não prevê a sua inclusão no orçamento.
Aqui em Santos, todos os anos é incluído o itém na Lei Orçamentária e derrubada em plenário na sua votação (o que indica que a maioria é contra a transparência), a Vereadora Cassandra, hoje acessora da Dilma é a maior defensora da sua inclusão, talvez seja melhor uma emenda constitucional, fazendo-o peça obrigatória de todos as Leis Orçamentárias e que autorizem gastos de dinheiro público.
Ai sim, teríamos a fiscalização efetiva dos gastos e a oportunidade dos leigos no assunto poderem tomar conhecimento de como o seu dinheiro é gasto.
O organograma de acompanhamento é ótimo para otimizar e racionalizar ações, mas o que vai efetivamente melhorar a forma como se gasta o dinheiro do povo é com uma fiscalização efetiva por parte da população de onde este dinheiro foi gasto.
mogisenio
19 de agosto de 2014 2:18 pmCaro Nassif,
você
Caro Nassif,
você escreveu:
“O grande desafio é como dar efetividade aos recursos federais, isto é, criar um conjunto de regras e controles que garantam a boa aplicação dos recursos.”
Meu comentário: de fato, o grande desafio é como dar efetividade aos recursos federais. Todavia, NÃO NECESSITAMOS de MAIS REGRAS e CONTROLES que garantam a boa a aplicação dos recursos. A federação brasileira já possui dezenas, milhares, ou melhor, milhões de regras e controles para garantir tanto a aplicação como a arrecadação de recursos. Direito Constitucional, financeiro, tributário e administrativo, com suas leis e regulamentos não nos faltam. Podem acreditar! NÃO HÁ MAIS A NECESSIDADE DE LEIS E REGULAMENTOS, sob pena de gerarmos INFLAÇÃO de LEIS!
O que falta para o brasil é FISCALIZAÇÃO EFETIVA por parte de nossas DEZENAS de instituições. Falta aplicação das penas cabiveis aos responsáveis pela descumprimento das leis. Falta, por exemplo, identificar, julgar , condenar e aplicar as penas aos popularmente chamados de CORRUPTOS. E neste caso, o de corrupção, é preciso compreender muito bem o termo, isto é, a corrupção é passiva e também ATIVA. A corrupção ativa é muito mal demonstrada no Brasil. Quase não se fala. Quase não chegamos, efetivamente, até ela. É preciso apurar mais nossa corrupção ATIVA!
Eventualmente, pegamos ali um ou outro “tiradentes” às avesas, para justificar ao povo a atuação do estado perante a roubalheira. Mas, certamente, o país não consegue chegar ao cerne do problema. E quando tenta, desvia o assunto para a politicagem ideológica na mente dos DESORIENTADOS! Portanto, este sim, é um problema SÉRIO. E lei, regra, norma, nada disso nos falta para obter tal êxito! O ” buraco” é muito mais embaixo!
Você escreveu:
“Em muitos casos, municípios não tem condições básicas de montar um projeto e atender às exigências da União.”
Meu comentário:
De fato, temos muitos municipios. Como temos! Aliás, como temos municipios que só sobrevivem com os recursos oriundos da União! Puxa! Como temos municípios que foram criados sem a menor condição de cumprir qualquer obrigação institucional, por falta total de recursos, mas que geraram aqueles “empreguinhos” para os “coronéis” da atualidade!
É certo que em 2006, puxa vida finalmente! houve um basta nessa balburdia! Todavia, o passado, mesmo que flagrantemente INCONSTITUCIONAL, não foi alterado! O “acordo” foi ex nunc! Daí, cabe a pergunta: O que mais está correndo solto por ai, neste país continental, que daqui a pouco será precisa, “modular” A DECISÃO, isto é, ENGOLIR, e sacramentar a FRAUDE em operação?!
Veja bem, meu caro Nassif, o Estado SÓ PODE FAZER O QUE ESTÁ PREVISTO NA LEI! Este é o pacto! Mesmo os atos discricionários SÓ PODEM SER discricionários DE ACORDO COM OS LIMITES LEGAIS, conveninentes e oportundos, sem dúvida, mas também proporcionais e razoáveis, sob pena de invalidação e aplicação, ai sim, de penas aos responsáveis! Aqui é o ponto: Apuração, julgamento e aplicação de PENAS! Efetivo cumprimento da MORAL ADMINISTRATIVA em TODOS OS ENTES DA FEDERAÇÃO!
Ocorre que os “interesses” , sabe com é né, aquela mão boba e invisível, ou melhor, MUITO VISÍVEL, faz com que MUITOS simplesmente liguem o “dana-se”, quero o meu! A viúva é que se vire depois!
Portanto, ainda que haja “muita gente boa espalhada por esse brasil que pode fazer deste lugar um bom país” há também muita gente da pior estirpe que se infiltra pra tudo quanto é lado , sem medo , sem ética ou com um ética da ocasião, e manda ver. Se encontrar uma lei 8666 na frente, COMPRA o passe para poder superfaturar, e por ai vai. Só que a apuração, a fiscalização, a moralidade administrativa, a boa fé, a condenação e aplicação da pena são lentas. Eis o problema! ( já que não conseguiremos nunca jamais, eliminar a FRAUDE)
Portanto, é preciso compreender bem o problema. Ainda que a União solte a verba – e tem que soltar mesmo, esta na CR/88 e na lei, a ponta( o ente da ponta) precisa EFETIVAMENTE aplicar o recurso , DE ACORDO COM A LEI, naquele fim específico sob pena de responder por isso. E precisa responder RAPIDAMENTE! Só que não! O executivo é lento e ruim neste processo de fiscalização; não aguenta fiscalizar tanto assim! Eis o nosso problema ! Não me refiro aqui aos servidores ultra competentes qua atuam na fiscalização. Nada disso. Refiro-me ao nosso status quo dentro do contexto internacional. Às regras do jogo que são diariamente encutidas malandramente na cabecinha dos desacordados brasileiros pelas “sucursais” da mídia absurdamente instaladas nessa terra do pau brasil!
Há quem diga que qualquer projeto que exista ou venha a existir nesse país( de minoria; tudo bem, agora tem se mostrado um pouco mais para a maioria) corre sérios riscos de permanecer atendendo SOMENTE aos interesses da minoria, isto é, à mão boba e nada invisível de sempre. E se algum valentão – ou valentona – tenta mudar muito, de forma rápida a argumentação de “falta de segurança jurídica logo aparece. Daí, a especulação de alguns perfeitamente compreensível de que seria muito provável que o país venha a sofrer mais um( dentre os vários de sua história) novo golpe empresarial militar! Afinal, já estamos no século XXI e até agora nem um golpinho? Incrível não!?
Calvin
13 de fevereiro de 2015 6:40 pmEstados Unidos é melhor que Federação
Cada estado deveria ter seu projeto de desenvolvimento, ficando a União com as interseções importantes para o País, e não com esse troço de licitação de fósforo fazer em Brasília.
Esse modelo centralizador ninguém aguenta mais.