Eleições e a Sensibilidade da Agenda Educacional: os custos de alteração nas coalizões de governo
por Vinicius Baptista Soares Lopes
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Com a proximidade das eleições, e tratando aqui predominantemente da disputa pela Presidência da República e por cargos eletivos ao Congresso Nacional, a escolha da população precisa levar em conta a sensibilidade da agenda educacional ao estilo de gestão dos pleiteantes a cargos no poder executivo e também no poder legislativo, uma vez que diversas das normativas relacionadas a esta área dependem, seja da formulação e/ou aprovação de políticas por parte do Congresso Nacional, seja por parte da Presidência da República. Apresentamos alguns exemplos que ilustram a recomendação acima, de uma escolha consciente.
Sem muitas possibilidades de controvérsias, é possível dizer que processo de elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE) recém-findado (2014-2025)[1] foi marcado por um contexto de ampla participação e euforia entre os principais grupos ligados à educação, incluindo diversos atores das comunidades de advocacy[2] e que defendem com entusiasmo suas propostas, bem como contou com extraordinário envolvimento dos parlamentares ante a matéria, inclusive do ponto de vista suprapartidário. No caso, o fato de uma coalização de governo ligada ao campo progressista e reconhecidamente empenhada em alterar as bases mais gerais da educação no país era enxergada como uma verdadeira janela de oportunidade para se lutar por políticas de educação mais estruturadas e que visassem condições educacionais mais homogêneas e igualitárias a todos os alunos e aulas, sendo aquele PNE a principal normativa capaz de trazer as efetivas mudanças desejadas nos rumos da educação no país.
Entretanto, todo este momento de euforia e ampla participação que permeou a construção daquele PNE foi, aos poucos, esvaindo-se, na medida em que se percebeu que seu processo de implementação, definitivamente, não correspondia às expectativas existentes quando de sua formulação. Entre as principais razões que contribuíram para esta perda de relevância está a crise política que começou a ganhar cada vez mais força quando o candidato derrotado nas eleições de 2014, Aécio Neves, e seu partido, o PSDB, iniciaram uma campanha de questionamento do resultado eleitoral, tensionando as críticas ao governo e se aproximando de partidos, até então menos relevantes no cenário político nacional, ligados à extrema direita. Não por acaso, esta é uma das possíveis explicações que contribuem para justificar o recrudescimento – que já podia existir, mas que estava adormecido, em pelo menos parte considerável de nossa sociedade – do que veio a se denominar de bolsonarismo[3].
Sob a liderança de Eduardo Cunha ([P]MDB), este movimento de críticas ao governo recém-eleito, muito pautado por informações, para dizer o mínimo, controversas, inicia-se um processo de enfraquecimento da presidente, que acaba sendo afastada do cargo por um processo de impeachment de bases e fundamentações questionáveis, assumindo a liderança do governo federal o seu vice-presidente Michel Temer. Com a reorganização dos cargos centrais para um novo estilo de administração pública em torno das preferências do novo presidente, observaram-se reposicionamentos nas prioridades de governo, tendo a agenda ligada ao PNE (2014-2025) perdido notável relevância.
Contudo, não obstante propostas bem diferentes voltadas para a educação, a nova gestão do MEC, talvez com aval do próprio presidente, ainda precisava lidar com os custos políticos, de elevado grau de legitimidade, afeto à normativa transformada em Lei em 2014, sobretudo por conta de seu processo de elaboração amplamente participativo e aderente às preferências de grande parte dos anseios das comunidades de advocacy ligadas ao campo educacional. Face a este cenário, o governo Temer não ousou adotar posturas que implicassem a desconstrução daquele Plano. Pelo contrário, adotou uma postura estratégica de postergar e/ou minimizar a implementação das diretivas inscritas no diploma legal, adotando uma simples e deliberada postura de não-decisão como política pública (Bacharach & Baratz, 1962)[4], evitando-se, assim, desgastes políticos, que, aliás, também se faziam reais em relação ao próprio governo recém-constituído (Lopes, 2021)[5].
Não bastasse esta postura passiva ante aquele PNE, a aprovação da Emenda Constitucional de nº 95[6], conhecida como “PEC do Teto” e que delimitou um valor máximo para os gastos públicos para um período de 20 anos, acaba por solapar qualquer tentativa de implementação do Plano Nacional em vigor, que demandava robustos investimentos para sua efetiva implementação.
Ainda em relação ao governo Temer, outras agendas relacionadas ao campo educacional foram priorizadas, entre as quais a edição de uma Medida Provisória (MP), MP nº 746[7], enviada ao Congresso Nacional em setembro de 2016 concernente a um projeto de reestruturação do Ensino Médio, última etapa da Educação Básica no país. Todavia, a opção do governo pela edição de uma MP, bem como a forma transcorreu a apreciação da matéria nas casas legislativas, foram processos amplamente considerados como pouco abertos ao debate, notadamente pela ausência de oportunidades para que alguns dos principais stakeholders afetos à agenda educacional, sobretudo as comunidades de advocacy e os próprios agentes implementadores da política proposta, pudessem se manifestar sobre a normativa.
Como consequência, foi gerada uma contundente insatisfação com a condução do processo de apreciação desta tentativa de Reforma, acentuando indisposições e desamabilidades ante o texto normatizador, o que, em grande medida, implicou um contexto de implementação menos legítimo e mais propenso a recalcitrâncias das burocracias implementadoras. Face a este cenário, de viés notadamente top-down, e que alijou de seu processo de formulação e tramitação os principais atores que, na prática, encarregar-se-iam da implementação das propostas constantes no dispositivo legal, a implementação da normativa seguiu tímida, desinformada e desigual entre os estados, bom como seguiu alvo de intensas críticas.
Por fim, com a chegada da direita mais conservadora ao poder, processo representado pela vitória de Jair Bolsonaro no pleito de 2018, aí sim se pode dizer que o PNE foi completamente escanteado, bem como foi abandonado todo o legado das políticas educacionais atrelado ao campo progressista. Emblemática desta nova postura seria a imediata extinção da Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE), logo aos 2 de janeiro de 2019[8]. Ou seja, para o novo governo, a melhor estratégica política parecia ser mesmo a desarticulação de qualquer agenda ligada aos governos anteriores.
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Apenas com o retorno do Partido dos Trabalhadores (PT) à Presidência da República em 2023, encontrando um cenário de terra arrasada na educação, a agenda da Reforma do Novo Ensino Médio volta a possuir sentido real, bem como retornam à agenda políticas centrais para uma verdadeira estruturação da educação no país. Referimo-nos à elaboração de um novo Plano Nacional de Educação e de constitucionalização do Sistema Nacional de Educação, temática em voga há anos e nunca efetivamente consubstanciada em diploma legal, porque trata-se de uma agenda que depende fortemente da construção de acordos com os demais entes federativos.
Pois nem, reconhecendo o cenário de amplas animosidades em torno da Lei de 2017 que instituiu o novo Ensino Médio – incluindo seu processo de elaboração top-down, pouco participativo e as decorrentes crises de legitimidade do texto legal ainda em voga bem como as dificuldades de viabilização prática dos dispositivos formais -, o novo governo deu início a um processo de alteração da normativa ainda em vigor.
Logo de início, propôs ir além de uma mera alteração do status quo vigente e quase que exclusivamente restrito à formalidade do texto legal, que não apresentava orientações capazes de efetivamente contribuir para que os estados e o Distrito Federal implementassem a contento a Reforma; propôs-se a se colocar em efetivo movimento, no sentido de estabelecer uma estrutura de governança para não apenas apoiar mais de perto, coordenada e colaborativamente, os estados, mas também definindo orientações para que as propostas de alteração desta Etapa de Ensino fossem, de fato, viabilizadas.
Ciente das críticas contundentes e da animosidades ante o dispositivo formal, sobretudo do ponto de vista de atores de toda a cadeia de implementação, e, reconhecendo as mais variadas capacidades de os estados viabilizarem a contento a Reforma, ainda no ano de 2023, o MEC instituiu diversos mecanismos de oitivas e coleta de informações junto aos principais stakeholders afetos ao tema, com vistas a subsidiar quais seriam os próximos passos que tomaria em relação à Reforma proposta em 2017.
Entre tais mecanismos, destaca-se a Portaria MEC nº 399, de 8 de março de 2023, que “instituiu a consulta pública para avaliação e reestruturação da Política Nacional de Ensino Médio”. Tratou-se de iniciativa destinada a ouvir, indiscriminadamente, todos os cidadãos e cidadãs desejosos de contribuir com o tema, sobretudo os gestores das redes estaduais atuantes nos órgãos central e regionais, os profissionais do magistério, entre os quais gestores escolares, coordenadores pedagógicos, professores e professoras, membros das comunidades de advocacy, de representação de professores, como sindicatos da categoria e, não menos importante, ouvir os próprios discentes.
Deste processo amplo de consulta pública, resultou a apresentação do Projeto de Lei (PL) nº 5.230 de 2023. Encaminhado o texto Congresso Nacional, a despeito da celeridade com que o dispositivo tramitou em ambas as casas legislativas, foram promovidas audiências públicas, no sentido de dar voz a especialistas e à população em geral. Novamente, foram ouvidos especialistas nas temáticas contidas no Projeto de Lei quaisquer, bem como cidadãos e cidadãs desejosos de trazer contribuições para a reestruturação da normativa, requisito para que a nova proposta contasse com a devida legitimidade e aderência junto aos principais profissionais encarregados pela viabilização do novo texto. Decorrente deste movimento, em meados de 2024, o PL nº 5.230 de 2023 retornou ao poder executivo, que o sancionou sob a forma da Lei 14.945 de 31 de julho de 2024, instituindo uma nova “Política Nacional de Ensino Médio”[9].
De lá para cá, diversas normativas infralegais têm se dedicado à estruturação de uma efetiva rede de governança, não apenas no sentido de aproximar o MEC das Secretarias de Estado de Educação, mas também no sentido de se estabelecer uma organização mais orientativa de como esta profunda Reforma pode efetivamente adquirir contornos mais claros e que permitam uma implementação mais sustentável. Sobre todos estes dispositivos criados pelo Ministério da Educação, já os mencionai em texto anterior, neste mesmo veículo de comunicação[10].
Por fim, vale destacar ainda que a promulgação da Lei Complementar nº 220, de 31 de outubro de 2025[11], “que institui o Sistema Nacional de Educação e estabelece parâmetros gerais e estrutura os sistemas de ensino em torno de Funções Integradoras para a articulação e integração da ação federativa”. No caso, trata-se de mais um dispositivo destinado a garantir a coesão interfederativa capaz de proporcionar uma atuação conjunta entre todos os entes federados, no sentido de se apoiarem na implementação de políticas reconhecidamente complexas, posto as diversas variáveis que interferem nos processos de ensino-aprendizagem.
Além disso, tal como já mencionado anteriormente, merece destaque a criação do novo Plano Nacional de Educação, sob a forma da Lei nº 15.388 de 14 de abril de 2026[12], que, assim como PNE anterior, demandará intensos mecanismos de articulação seja vertical, entre os entes federados, seja horizontal, entre os diversos poderes constituídos. Novamente, espera-se que esta agenda alcance os resultados pretendidos, sobretudo por meio da interação qualificada e sinérgica das principais instâncias implementadoras dos três níveis de governo e que haja condições políticas, administrativas e financeiras para fazer erigir iniciativas destinadas à redução do enorme passivo brasileiro em relação à oferta de uma educação mais justa e de igual qualidade para todas e todos os/as alunos/as, independente no nível, etapa ou modalidade em que se encontram.
Conclusão
Como recomendação, a partir do reconhecimento de que a agenda educacional é bastante sensível a alterações nas coalizações de governo, bem como é sensível às propostas e preferências que podem advir de parlamentares, sugiro que se considerem candidatos/as que não tenham por pretensão a desconstrução de um longo caminho até então percorrido para se estruturarem agendas complexas e que demandam uma efetiva estrutura de governança e uma rede colaborativa entre os três entes federados.
Afinal de contas, a responsabilidade direta pela implementação de políticas educacionais voltadas para a Educação Básica concerne aos estados e municípios, não obstante o poder executivo federal e o Congresso Nacional possuam a capacidade de interferir em todos estes processos. Nessa linha, tem sido recomendado que o MEC atue buscado a formalização de normativas mais legítimas, estruturadas e baseadas numa relação de cooperação entre níveis de governo e colaboração entre redes de ensino, o que tem proporcionado reais avanços na qualidade da educação oferecida no Brasil, como demostrado nos mais recentes resultados trazidos pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)[13]. Mais do que políticas criadas à maneira top-down, o que se deseja é a harmonia entre poderes e níveis de governo que efetivamente trabalhem conjuntamente para a obtenção de resultados educacionais tão ansiosamente desejados por toda a população do país e que demandam vultosas vontades políticas não apenas das burocracias de qualquer nível em que se encontram; dependem da priorização por parte das mais altas lideranças à frente dos cargos eletivos, sobretudo, do poder executivo.
[1] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm
[2] As comunidades de advocacy, conforme definidas por Sabatier (1986), podem ser entendidas como atores, instituições e entidades privados e/ou públicos que atuam em prol de causas específicas e que possuem visões um tanto quanto semelhantes sobre as bandeiras que defendem.
[3] https://www.nexojornal.com.br/entrevista/2022/12/30/contestacao-do-psdb-a-eleicao-de-2014-foi-ponto-de-ruptura
[4] Bachrach, P., & Baratz, M. S. (1962). Two faces of power. The American Political Science Review, 56(4), 947–952.
[5] LOPES, Vinícius Baptista Soares. Cooperação federativa e financiamento da educação no atual PNE: uma análise dos processos de implementação do SNE, do CAQi e do CAQ. Tese (Doutorado). Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2021.
[6] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc95.htm
[7] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/mpv/mpv746.htm
[8] https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/57633286
[9] https://jornalggn.com.br/artigos/novo-ensino-medio-desafios-e-avancos-por-vinicius-lopes/#_ftn10
[10] https://jornalggn.com.br/artigos/novo-ensino-medio-desafios-e-avancos-por-vinicius-lopes/#_ftn10
[11] https://www.gov.br/mec/pt-br/sne
[12] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2026/lei/l15388.htm
[13] https://brasilescola.uol.com.br/noticias/resultado-ideb-2025-estados-maiores-notas/3133257.html
Vinicius Baptista Soares Lopes, doutor em Ciência Política pela UFMG e pesquisador da Fundação Getúlio Vargas, lotado na Diretoria de Desenvolvimento da Gestão Pública e Políticas Educacionais (FGV DGPE). [email protected]
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