Recriar a SAE/PR: um centro estratégico para o projeto nacional de desenvolvimento
Resumo. O Brasil chega a 2027 sem um projeto nacional de desenvolvimento capaz de disciplinar a agenda pública, orientar o Plano Plurianual e conferir direção estratégica à política industrial. Este artigo sustenta que o quarto governo Lula deve recriar, já no primeiro mês de mandato, a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR) como centro estratégico de governo, encarregado de coordenar a elaboração e a pactuação de um projeto de desenvolvimento de longo prazo. O argumento articula quatro proposições: a ausência de um projeto nacional é institucionalmente inadmissível; a Estratégia Brasil 2050 oferece acervo técnico suficiente para não recomeçar do zero; a reindustrialização com inserção soberana nas cadeias globais de valor deve ser o eixo material da estratégia; e a SAE pode operar como instância de processamento tecnopolítico dos grandes problemas nacionais e de concertação com a sociedade.
Palavras-chave: centro de governo; planejamento de longo prazo; Secretaria de Assuntos Estratégicos; neoindustrialização; capacidades estatais.
A SAE: natureza, intermitência e posição no centro de governo
A Secretaria de Assuntos Estratégicos é, em sua concepção, o órgão da Presidência da República responsável pela função de direção estratégica do governo: prospectar futuros, construir cenários, formular a estratégia nacional de desenvolvimento e confrontar as decisões de curto prazo com seus efeitos de longo alcance. A Lei nº 11.754/2008, que lhe conferiu status ministerial, sintetizou esse mandato ao atribuir-lhe o assessoramento direto ao Presidente no planejamento nacional, a avaliação das opções estratégicas do país e a articulação com o governo e a sociedade para formular a estratégia nacional de desenvolvimento de longo prazo (BRASIL, 2008). Trata-se de um órgão de centro de governo, e não de um ministério setorial: sua matéria-prima é a coerência entre políticas, não a execução de nenhuma delas.
A trajetória da SAE é a história de uma função que o Estado brasileiro reconhece como necessária e se recusa a estabilizar. Criada em 1990, em substituição ao SNI, acumulou atribuições de inteligência e de planejamento, a ponto de elaborar o PPA de 1992 (FAS, [s. d.]). Sob Fernando Henrique Cardoso, produziu o estudo Brasil 2020 (1998), mas desapareceu do núcleo de governo no segundo mandato (CAVALCANTE; BATISTA, 2018). No primeiro governo Lula, a prospecção migrou para o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Secom, responsável pelo projeto Brasil 3 Tempos; em 2007 surgiu a Secretaria de Planejamento de Longo Prazo, convertida em SAE ministerial em 2008, que publicaria o Brasil em 2022. Esvaziada no governo Dilma, foi extinta em outubro de 2015 (DE TONI, 2018).
O ciclo de idas e vindas prosseguiu. Sob Temer, a SAE ressurgiu como secretaria especial subordinada à Secretaria-Geral — e viu seu estudo sobre a “grande estratégia” brasileira ser desautorizado pelo próprio governo como produção “estritamente acadêmica e pessoal” (PODER360, 2017). Sob Bolsonaro, passou da Secretaria-Geral à subordinação direta ao Presidente em fevereiro de 2020, sob comando militar (JORNAL DE BRASÍLIA, 2020). Em 2023, a Lei nº 14.600 não a incluiu entre os órgãos da Presidência, e o planejamento de longo prazo foi alojado no Ministério do Planejamento e Orçamento (BRASIL, 2023). Em pouco mais de três décadas, a função estratégica mudou de forma, de endereço ou de existência ao menos oito vezes (Figura 1).
A intermitência não é acidente administrativo; é sintoma de posição. A literatura sobre centro de governo distingue as funções de gestão estratégica, coordenação de políticas, monitoramento de desempenho, gestão política e comunicação (ALESSANDRO; LAFUENTE; SANTISO, 2013). No Brasil, todas possuem titular institucional estável — Casa Civil, Planejamento, Fazenda, Relações Institucionais, Secom —, exceto a primeira. A evidência empírica é inequívoca: embora formalmente equivalente à Casa Civil em atribuições de coordenação, a SAE mostrou-se periférica na rede de interações presidenciais, enquanto o tripé efetivo da coordenação permaneceu ancorado no orçamento, na agenda política e nas finanças (BATISTA, 2018; CAVALCANTE; BATISTA, 2018).
Daí o padrão que se repete em todos os mandatos desde 1995: o esforço prospectivo, mesmo quando qualificado, não subsidia formalmente o PPA nem influencia os programas eleitorais, e a pactuação política dos cenários desejáveis não se efetiva (DE TONI, 2018). Uma unidade estratégica sem acesso ao orçamento e à agenda presidencial converte-se em centro de estudos instalado no Palácio. Recriar a SAE, portanto, só faz sentido se o problema de posição for resolvido antes do problema de organograma.
A ausência de um projeto nacional é institucionalmente inadmissível
O Brasil dispõe de um orçamento anual minuciosamente regulado, de um plano plurianual com status constitucional e de dezenas de planos setoriais; não dispõe da peça que deveria conferir coerência a todos eles. O art. 174, § 1º, da Constituição determina que a lei estabeleça “as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado”, incorporando e compatibilizando os planos nacionais e regionais (BRASIL, 1988). Passados 38 anos, essa lei não foi editada. A omissão produz uma hierarquia invertida: o PPA, instrumento de quatro anos, tornou-se o horizonte máximo do planejamento federal, sem referência superior que lhe indique a direção.
As tentativas de preencher o vazio por via infralegal confirmam o diagnóstico. A Estratégia Federal de Desenvolvimento 2020-2031 (Decreto nº 10.531/2020) permanece formalmente vigente e largamente ignorada pelos ministérios, enquanto mais de vinte estados já dispõem de planos de longo prazo (O POVO, 2025; CONSEPLAN, [2025?]). O ente que deveria coordenar a federação é justamente o que não sabe dizer, em documento vinculante, onde pretende estar em 2050.
O custo dessa omissão não é retórico; é alocativo. Sem prioridades intertemporais, o PPA tende a consolidar demandas ministeriais em vez de derivar programas de objetivos estratégicos, e o orçamento converte-se em objeto de arbitragem fiscal de curto prazo e de captura distributiva. A expansão das emendas parlamentares — R$ 50 bilhões em 2026, cerca de um quinto dos recursos discricionários do Executivo (COLIGAÇÃO BRASIL DA ESPERANÇA, 2026) — é a expressão fiscal desse vácuo: onde não há direção compartilhada, a alocação fragmenta-se em parcelas. No campo produtivo, o resultado é a descontinuidade: em vinte anos, três políticas industriais reconstruíram instituições e mobilizaram recursos crescentes sem cumprir nenhuma meta central (MISSIO; REZENDE, 2026).
Há também um custo de governabilidade. O presidencialismo de coalizão, operando sobre um sistema partidário fragmentado, multiplica órgãos e mandatos sobrepostos sem coordenação equivalente (DE TONI et al., 2025). Um projeto nacional de longo prazo, cuja premência a literatura sobre sistemas de inovação vem reiterando (CASSIOLATO; LASTRES; SZAPIRO, 2026), funciona aí como redutor de custos de transação: oferece à coalizão, aos entes federados e aos investidores um horizonte comum contra o qual negociar. A Cepal é taxativa: a estratégia nacional deve ser a espinha dorsal da ação pública, da qual derivam os planos setoriais e territoriais, ancorada no ciclo orçamentário (CEPAL, 2026).
A janela de oportunidade tem data marcada. O PPA 2028-2031 será elaborado ao longo de 2027 e encaminhado ao Congresso até o fim de agosto, nos termos do art. 35 do ADCT (BRASIL, 1988). Se o novo governo não instalar, desde o primeiro dia, um centro capaz de traduzir uma visão de longo prazo em escolhas de médio prazo, o próximo PPA repetirá o padrão — e a oportunidade só retornará em 2031.
A Estratégia Brasil 2050: um acervo pronto para tornar-se projeto
O país não precisa recomeçar do zero. Entre 2024 e 2025, o Ministério do Planejamento e Orçamento conduziu a Estratégia Brasil 2050, disciplinada pela Portaria GM/MPO nº 244/2024, que fixou como premissas a elevação da produtividade, do investimento e da inovação, os efeitos econômicos da mudança do clima e a transição demográfica, e previu as etapas canônicas da prospectiva, da análise retrospectiva ao cenário desejado (BRASIL, 2024). Vinte e um estudos temáticos, distribuídos em três eixos — direitos sociais; desenvolvimento econômico e sustentabilidade; instituições, capacidades estatais e soberania —, compõem sua base diagnóstica (BRASIL, 2025).
O processo foi, além de tecnicamente estruturado, socialmente denso: diálogos regionais em todas as capitais, cerca de 130 entidades e mais de 5 mil pessoas ouvidas, 136 documentos de contribuição (MACIA, 2026). Dele emergiu uma meta mobilizadora de rara clareza — dobrar o PIB per capita até 2050, o que exige crescimento médio próximo de 2,8% ao ano —, associada à neutralidade de carbono e à redução das desigualdades sociais, regionais e de gênero (AGÊNCIA GOV, 2025; O POVO, 2025). O diagnóstico não é complacente: aponta a desindustrialização precoce como obstáculo central ao crescimento e registra dispêndio em P&D em torno de 1,2% do PIB, menos da metade da média da OCDE (BRASIL, 2025).
O acervo é mais amplo do que a estratégia oficial. Os secretários estaduais de planejamento formularam proposições para institucionalizar o planejamento nacional de longo prazo, com emenda constitucional regulamentada por lei complementar, observatório integrado ao do PPA e instância deliberativa federativa vinculada ao centro de governo (CONSEPLAN, [2025?]). A Confederação Nacional da Indústria apresentou seu próprio Projeto para o Brasil 2050 (CNI, 2026). Convergência de horizonte entre União, estados e setor produtivo é capital político escasso, e desperdiçá-lo seria indefensável.
O destino recente desse esforço contém, contudo, a lição decisiva. Entregue em outubro de 2025, a estratégia não foi institucionalizada: segundo a então ministra, o decreto que a instituiria não foi assinado no último ano do mandato (MACIA, 2026). Brasil 2020, Brasil 3 Tempos, Brasil em 2022 e agora Brasil 2050 partilham o mesmo desfecho: qualidade técnica sem ancoragem decisória (DE TONI, 2018). Gestada em ministério setorial, uma estratégia é percebida pelos pares como o plano de um ministério, não como diretriz do Presidente; falta-lhe autoridade para vincular agendas e capital político para atravessar o calendário eleitoral.
À SAE recriada caberia, portanto, não reescrever a Brasil 2050, mas convertê-la em projeto nacional: atualizar seus cenários à luz das rupturas geopolíticas recentes (CEPAL, 2026), hierarquizar seus objetivos em torno de um eixo produtivo e conferir-lhe patrocínio presidencial e tradução orçamentária no PPA 2028-2031, tendo a Secretaria Nacional de Planejamento do MPO como braço técnico dessa tradução.
O eixo material: reindustrialização e inserção soberana nas cadeias globais de valor
Um projeto nacional precisa de um centro de gravidade, e o do Brasil deve ser a transformação da estrutura produtiva. A razão é analítica antes de ser ideológica: a indústria de transformação concentra retornos crescentes, aprendizado tecnológico e encadeamentos intersetoriais que nenhum outro setor reproduz na mesma escala, e a desindustrialização prematura compromete o próprio potencial de crescimento da produtividade (RODRIK, 2016). A meta de dobrar o PIB per capita até 2050 é incompatível com uma estrutura que perde complexidade a cada década.
Os números não admitem eufemismo. A participação da indústria de transformação no PIB, que atingiu cerca de 35,8% em 1985, recuou para 12,4% em 2024. No mesmo período, o Brasil caiu da 27ª para a 65ª posição no ranking de complexidade econômica; commodities e bens de baixa intensidade tecnológica responderam por cerca de 62% das exportações em 2023, e a fatia de média e alta tecnologia caiu de 45,9% em 2002 para 27% em 2022 (MISSIO; REZENDE, 2026). O país não tem um problema de escala do investimento; tem um problema de direção.
A Nova Indústria Brasil representou o desenho mais maduro de política industrial em duas décadas: horizonte decenal, seis missões em lugar de listas setoriais, metas explícitas. Sua execução revela, porém, o que falta a uma política industrial desprovida de projeto nacional. Até dezembro de 2025, o Plano Mais Produção registrava R$ 653 bilhões em desembolsos, 42,6% deles na missão de infraestrutura, o dobro da missão digital; das 13 metas oficiais, apenas duas são hoje verificáveis; e câmbio apreciado e juros reais elevados operam como política industrial às avessas (MISSIO; REZENDE, 2026). O crédito seguiu o caminho de menor resistência, não a hierarquia estratégica — sintoma do déficit institucional que fragmenta a política industrial entre órgãos descoordenados, canais frágeis com o setor privado e planejamento sem avaliação (DE TONI, 2026).
A segunda dimensão é externa. A ordem internacional desloca-se de um regime baseado em regras para um regime baseado em poder, e as grandes economias reabilitaram instrumentos públicos de política industrial (CEPAL, 2026). Inserção soberana nas cadeias globais de valor não significa autarquia, mas capacidade de negociar a posição do país nelas — como propõem as diretrizes programáticas do novo governo para minerais críticos e terras raras, recusando a simples exportação de matérias-primas estratégicas (COLIGAÇÃO BRASIL DA ESPERANÇA, 2026). A lição de Kubitschek permanece pertinente: a soberania residia no planejamento, na capacidade de dizer ao capital externo em que setor, em que cadeia e sob que condições investir (LAFER, 2002; NASSIF, 2026a).
O Brasil reúne trunfos de barganha raros — matriz energética com cerca de 50% de fontes de baixo carbono, ante média mundial próxima de 15% (BRASIL, 2025), minerais críticos, biodiversidade, mercado interno. A demanda global por infraestrutura de dados ilustra o dilema: ou o país se torna uma “fazenda de data centers” movida a energia barata e isenções, sem tecnologia própria, ou usa essa demanda como alavanca de reindustrialização tecnológica (NASSIF, 2026b). A natureza das parcerias importa mais do que o volume do investimento estrangeiro (LAPLANE, 2026).
Daí a consequência institucional. Essas escolhas envolvem trade-offs que atravessam Fazenda, Banco Central, MDIC, Minas e Energia, Relações Exteriores e Meio Ambiente — preço da energia para indústrias eletrointensivas, conteúdo local versus custo, beneficiamento mineral versus receita de exportação. Nenhum ministério setorial tem autoridade para arbitrá-los. Cabe à SAE hierarquizar as missões e abrigar o sistema de monitoramento da mudança estrutural proposto por Missio e Rezende (2026), integrado ao PPA, para que a política industrial seja avaliada pela transformação produtiva que gera, e não pelo volume que desembolsa.
A SAE como centro de processamento tecnopolítico e de concertação social
Governar, na formulação de Carlos Matus, é processar problemas: selecionar os que merecem a atenção do dirigente, explicá-los com rigor, desenhar operações para enfrentá-los e calcular sua viabilidade política (MATUS, 1993). O governante desprovido de um sistema de processamento tecnopolítico torna-se governado pela rotina, absorvido pela urgência e pela gestão de crises (MATUS, 1996). A experiência brasileira confirma o diagnóstico: o que efetivamente orienta as prioridades presidenciais é uma agenda revelada de poucas marcas de governo e de uma lista de obras sob controle da Casa Civil, raramente informada por uma visão de futuro (DE TONI, 2018). A SAE deve ser o instrumento pelo qual o Presidente protege o importante do urgente.
Processamento tecnopolítico significa submeter os grandes problemas nacionais — desindustrialização precoce, transição demográfica, desigualdade regional, emergência climática, soberania digital — a um duplo crivo: o da evidência e o da viabilidade. Em termos operacionais, a SAE recriada exerceria cinco funções:
- Prospectiva e cenários: unidade permanente de antecipação estratégica, conectada aos ciclos de orçamento e de reforma, como recomenda a Cepal para os centros de governo (CEPAL, 2026).
- Formulação e revisão do projeto nacional: a partir do acervo da Brasil 2050, com derivação explícita para o PPA 2028-2031 em parceria com o MPO.
- Arbitragem de trade-offs intersetoriais: na carteira de missões estratégicas, em articulação com a Casa Civil, que mantém a coordenação política e o monitoramento das entregas.
- Secretaria técnica da concertação social e federativa: subsidiando o Conselho de Desenvolvimento Econômico Social Sustentável e o Conselho da Federação.
- Rede de inteligência estratégica: coordenação de Ipea, IBGE, CGEE, BNDES, Finep, Embrapa, Fiocruz, ABDI e universidades em torno das questões do projeto nacional.
A participação, nesse desenho, não é ornamento de legitimidade, mas condição de durabilidade. Um projeto nacional enfrenta um problema clássico de inconsistência temporal: só sobrevive à alternância de governos se coalizões sociais amplas o reconhecerem como seu. O Estado precisa, por isso, combinar autonomia para disciplinar interesses particulares e enraizamento suficiente para conhecê-los e mobilizá-los — a autonomia inserida de Evans (1995) —, evitando tanto a captura quanto o isolamento tecnocrático que condenou o Brasil 2020 ao esquecimento (DE TONI, 2018).
O país acumulou capital participativo considerável: o PPA 2024-2027 reuniu mais de 1,4 milhão de participantes na plataforma Brasil Participativo, e 28 conferências nacionais foram realizadas desde 2023 (COLIGAÇÃO BRASIL DA ESPERANÇA, 2026). Falta um centro que processe esse insumo em escolhas estratégicas e devolva à sociedade, de forma transparente, o que foi acolhido e por quê. A Agenda Nacional de Desenvolvimento do antigo CDES é instrutiva: construída com notável consenso entre setores antagônicos, chocou-se com a condução macroeconômica e não encontrou recepção no núcleo de governo (DE TONI, 2018). Participação desacoplada do poder de decisão produz frustração, não mobilização.
Mobilizar as forças vivas do país — centrais sindicais, confederações empresariais, universidades, movimentos sociais, governos estaduais e municipais — exige, por fim, um horizonte de compromisso que ultrapasse o mandato. O desfecho natural do trabalho da SAE seria um pacto nacional pelo desenvolvimento ratificado pelo Congresso, por meio da lei de diretrizes e bases do planejamento que a Constituição reclama desde 1988.
Considerações finais: desenho e viabilidade
A recriação deve ocorrer por medida provisória em janeiro de 2027, alterando a Lei nº 14.600/2023 para reinscrever a SAE entre os órgãos essenciais da Presidência, com status ministerial e com o Ipea novamente a ela vinculado, como ocorreu até 2015 (IPEA, 2016). Três condições de desenho são inegociáveis. Primeiro, patrocínio presidencial explícito, materializado em conselho estratégico presidido pelo Presidente, com reuniões regulares e pauta preparada pela SAE. Segundo, divisão funcional nítida: a SAE responde pela direção estratégica e pela prospectiva; a Casa Civil, pela coordenação política e pelo monitoramento de entregas; o MPO, pela tradução da estratégia em PPA e orçamento; a Fazenda, pela consistência macroeconômica. Terceiro, equipe enxuta e de alta qualificação, recrutada majoritariamente em carreiras de Estado.
Quatro objeções merecem resposta. A primeira é a redundância com o MPO e a Casa Civil; ela se dissolve quando se reconhece que o MPO não detém autoridade hierárquica sobre ministérios pares e que a Casa Civil é estruturalmente absorvida pela urgência. A segunda é o histórico de periferização da própria SAE (BATISTA, 2018); a resposta é condicionar sua existência a entregas verificáveis no primeiro ano, a começar pelo PPA 2028-2031. A terceira é o risco de que a secretaria se converta em mais uma pasta negociada na coalizão; seu titular deve ser figura de confiança pessoal do Presidente e de reconhecida autoridade intelectual, fora do estoque de cargos partilháveis. A quarta é fiscal, e é a mais frágil: o custo de uma secretaria estratégica é irrisório diante do custo de oportunidade de desembolsar centenas de bilhões sem hierarquia de prioridades.
O desempenho da SAE deve ser aferido em quatro dimensões — eficácia institucional, eficiência alocativa, efetividade estrutural e legitimidade —, com linhas de base públicas desde o primeiro ano (Quadro 1).
Quadro 1 – Indicadores de monitoramento e avaliação da SAE recriada
| Dimensão | Indicador | Linha de base ou referência |
| Eficácia | Projeto nacional instituído em norma vinculante | Inexistente (art. 174, § 1º, da CF não regulamentado) |
| Eficácia | Programas do PPA 2028-2031 vinculados a objetivos do projeto nacional | A medir em 2027; meta de 100% |
| Eficácia | Metas de missões com linha de base, indicador e publicação anual | 2 de 13 metas da NIB verificáveis |
| Eficiência | Parcela das despesas discricionárias alinhada às prioridades estratégicas | A medir em 2027 |
| Efetividade | Participação da indústria de transformação no PIB | 12,4% (2024) |
| Efetividade | Exportações de média e alta tecnologia no total exportado | 27% (2022) |
| Efetividade | Posição no ranking de complexidade econômica | 65ª posição |
| Efetividade | Dispêndio em P&D (% do PIB) | Cerca de 1,2% |
| Efetividade | Crescimento médio anual do PIB per capita | Meta de 2,8% até 2050 |
| Legitimidade | Participantes na revisão do projeto, com devolutiva publicada | 1,4 milhão no PPA 2024-2027 |
Fonte: elaboração do autor
O Brasil não carece de diagnósticos; carece de um lugar no Estado onde os diagnósticos se convertam em decisão e a decisão sobreviva ao calendário. Durante três décadas, o país produziu cenários de qualidade e arquivou-os um após o outro, porque a função estratégica nunca teve endereço estável nem poder real no centro de governo. Recriar a SAE com mandato, posição e instrumentos é o meio de o quarto governo Lula converter a Brasil 2050 de documento em compromisso, a neoindustrialização de programa em projeto e a participação social de consulta em pacto. O que está em jogo é a capacidade do Estado brasileiro de escolher o próprio futuro, em vez de apenas administrá-lo.
Referências
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RODRIK, D. Premature deindustrialization. Journal of Economic Growth, v. 21, n. 1, p. 1-33, 2016.
Jackson De Toni – Doutor em Ciência Política, Analista na ABDI/MDIC, Professor da FGV e ENAP
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