Só uma política industrial efetiva é capaz de proteger o país de agressões comerciais externas
por Jackson De Toni
A investigação aberta pelo Office of the United States Trade Representative (USTR) contra o Brasil, iniciada em julho de 2025, sob a Seção 301 do Trade Act de 1974, e seu desfecho atual com o “tarifaço” sobre exportações brasileiras, oferece mais do que um episódio de fricção comercial contemporânea. Lida com o distanciamento devido, ela reedita — em instrumental jurídico distinto — uma função estrutural que a economia política já identificou na relação entre metrópole e colônia: a de impedir que a periferia complete o ciclo de agregação de valor e ascenda na hierarquia da divisão internacional do trabalho. Esta reflexão propõe fazer esse paralelo, que é sustentado por uma série histórica de conflitos comerciais Brasil-Estados Unidos ao longo dos anos. Concluímos pela necessidade de uma política industrial brasileira consistente, capaz de reduzir a dependência de insumos estratégicos cuja escassez ou embargo compromete não apenas a competitividade, mas a própria capacidade de decisão soberana do Estado e nosso esforço pela reindustrialização.
Os fundamentos declarados da agressão norte-americana
A investigação da Seção 301 elenca seis frentes de contestação: tratamento tarifário preferencial concedido pelo Brasil a México e Índia, restrições a plataformas digitais e serviços de pagamento americanos, insuficiência no combate à corrupção, proteção deficiente de propriedade intelectual, desmatamento ilegal e barreiras ao etanol americano, cobrindo restrições a plataformas digitais, tratamento tarifário preferencial, fiscalização anticorrupção insuficiente, proteção deficiente de propriedade intelectual, desmatamento ilegal e tarifas sobre etanol americano. O processo culminou em tarifa de 25% sobre importações brasileiras selecionadas, mantendo isenções para carne bovina, café, metais, produtos energéticos, peças aeronáuticas e certos bens agrícolas, somando-se a um adicional de 12,5% oriundo de investigação paralela sobre trabalho forçado, com a segunda investigação propondo tarifa adicional de 12,5%.
O nexo causal declarado dissocia-se, contudo, do nexo causal político efetivo. A retórica oficial trata de assimetria regulatória; a variável explicativa dominante — segundo a própria diplomacia brasileira — é a condenação de Jair Bolsonaro por tentativa de golpe, tratada pela Casa Branca como perseguição política, com Bolsonaro condenado a 27 anos de prisão após tentar reverter a derrota eleitoral de 2022, e o presidente americano qualificando o julgamento como “caça às bruxas”. Há aqui um viés metodológico que não pode ser ignorado por qualquer análise séria: um instrumento de política comercial multilateralmente balizado é mobilizado como veículo de uma disputa jurídico-institucional bilateral, o que fragiliza a legitimidade do enquadramento técnico-comercial apresentado perante a Organização Mundial do Comércio.
A matriz colonial da divisão do trabalho
Em 5 de janeiro de 1785, D. Maria I editou o alvará que proibiu a instalação de fábricas e manufaturas têxteis na colônia americana, autorizando apenas a produção de tecidos grosseiros destinados ao vestuário de escravizados. A justificativa metropolitana obedecia a uma racionalidade econômica precisa: preservar o Brasil como mercado cativo para os têxteis produzidos em Portugal, então já pressionado pela concorrência manufatureira inglesa. À colônia caberia exportar matéria-prima e importar manufatura — arranjo que Celso Furtado descreveu como núcleo do pacto colonial (FURTADO, 1959).
O paralelo com a Seção 301 não é uma licença retórica; é estrutural. As duas medidas cumprem a mesma função alocativa: impedir que a periferia se mova da posição de fornecedora de commodities para a de produtora de bens de maior densidade tecnológica. Muda o instrumento — o alvará proibia diretamente a produção; a Seção 301 eleva o custo de acesso ao mercado consumidor de destino —, mas não muda o efeito distributivo. Não é acidental que a tarifação atual poupe exatamente os produtos primários (carne, café, minério) e recaia sobre os setores em que o Brasil tenta subir na cadeia de valor. Raúl Prebisch já descrevia esse padrão como manutenção estrutural do papel periférico na divisão internacional do trabalho (PREBISCH, 1949).
A relação comercial Brasil-Estados Unidos revela recorrência, não excepcionalidade. Há uma coleção de eventos no tempo que confirma a existência de uma política deliberada, aplicada com mais ou menos intensidade, conforme a correlação de forças e a conjuntura política de cada época. A seguir uma breve retrospectiva:
- 1987-1989: a primeira Seção 301 contra o Brasil, retaliando a reserva de mercado informática instituída pela Lei 7.232/1984, sob acusação de violação de propriedade intelectual em software;
- 2010: o caso do algodão (Upland Cotton), em que o Brasil venceu na OMC contra subsídios agrícolas americanos e obteve autorização de retaliação cruzada em propriedade intelectual — episódio raro em que a periferia impôs disciplina ao centro;
- 2018: a Seção 232 sobre aço e alumínio, com cotas tarifárias justificadas por segurança nacional, atingindo diretamente a siderurgia brasileira;
- 2025-2026: a Seção 301 vigente, na qual a pauta comercial sobrepõe-se a uma disputa institucional-jurídica interna ao Brasil.
O padrão comum é a assimetria de poder de barganha: os Estados Unidos recorrem preferencialmente a instrumentos unilaterais — Seção 301, Seção 232, IEEPA — quando o multilateralismo da OMC não produz o resultado distributivo desejado. Note-se, inclusive, que o próprio uso da IEEPA foi julgado sem amparo legal pela Suprema Corte americana em fevereiro de 2026, quando a Corte decidiu que a lei não autorizava o presidente a impor tais tarifas, o que empurrou a administração de volta a mecanismos como a Seção 301 — sinal de que o objetivo protecionista precede e sobrevive ao instrumento jurídico específico.
A leitura do quadro acima como “neocolonialismo” — enquanto categoria de continuidade estrutural na divisão do trabalho — tem lastro na tradição cepalina e na literatura da dependência, o que exige qualificação. Primeiro, o instrumento Seção 301 está disponível a qualquer membro da OMC e já foi utilizado, com êxito, pelo próprio Brasil contra os Estados Unidos no caso do algodão; sua existência não é, por si, evidência de arranjo colonial. Segundo parte da pauta de queixas americanas — proteção de propriedade intelectual, tarifas preferenciais discriminatórias a terceiros — tem sustentação técnica defensável, independentemente da motivação política que a acompanha. Terceiro, a sobreposição com o processo contra Bolsonaro sugere um conflito específico de natureza político-diplomática, cuja generalização como padrão estrutural permanente da relação centro-periferia deve ser feita com reservas metodológicas. Dito isso, a recorrência histórica dos episódios listados indica que, mesmo descontado o ruído conjuntural de cada disputa, existe uma tendência sistêmica de resistência do centro à mobilidade ascendente da periferia na cadeia de valor — tendência que a hipótese cepalina capta melhor do que qualquer explicação ad hoc de curto prazo.
Por que o Brasil precisa de uma Política Industrial de Estado
O episódio da Seção 301 não deveria ser lido apenas como uma disputa comercial a ser administrada por retaliação tarifária pontual. Ele expõe, com clareza analítica rara, uma vulnerabilidade estrutural mais profunda: a dependência brasileira de insumos estratégicos cuja interrupção — por embargo, sanção ou mera reprecificação unilateral — compromete não apenas margens de competitividade, mas a autonomia decisória do Estado. Daí a importância da aprovação no Senado do Projeto de Lei 4.133/2023, aprovado com 308 votos na Câmara dos Deputados em 17.06.26, que institui diretrizes para a formulação da política industrial, tecnológicas e de comércio exterior brasileira. A proposta “legaliza” a política industrial nacional como política de Estado.
O caso mais evidente é o dos semicondutores e insumos eletroeletrônicos. O Brasil não domina etapas críticas da cadeia — projeto de circuitos de ponta, litografia avançada, encapsulamento de alta densidade — e depende de fornecedores concentrados em poucas jurisdições, sujeitas a controles de exportação decididos em Washington ou em capitais alinhadas. A mesma vulnerabilidade se replica nos serviços digitais: infraestrutura de nuvem, sistemas operacionais críticos e plataformas de pagamento eletrônico operam, em grande medida, sob arquiteturas de propriedade estrangeira, o que confere a atores externos capacidade de ingerência regulatória indireta sobre setores sensíveis da economia e da administração pública brasileiras — precisamente um dos pontos de atrito listados pelo USTR na própria investigação em curso.
A implicação de política pública é direta. Não basta reagir à tarifação pontual com retaliação simétrica, medida cujo custo doméstico tende a ser desproporcional ao dano infligido à contraparte, dada a assimetria de tamanho das duas economias. É necessário — e urgente — que o Brasil trate a redução de dependência em insumos estratégicos como problema de política industrial de Estado, não de governo, com horizonte que atravesse ciclos eleitorais. Isso implica:
- Desenho de alternativas com base em experiência comparada: os arranjos de China Standards 2035, do CHIPS Act americano e da política de semicondutores da Coreia do Sul mostram, com variações institucionais relevantes, que a superação de gargalos tecnológicos críticos não ocorre por livre operação do mercado, mas por coordenação deliberada entre Estado, sistema financeiro público (BNDES, FINEP) e ecossistema de inovação (EMBRAPII), com metas de substituição de importações em elos específicos da cadeia — não substituição generalizada, que a experiência dos anos 1980 já demonstrou ser fiscalmente insustentável.
- Avaliação de capacidade de implementação: o federalismo fiscal brasileiro e a fragmentação de competências entre MDIC, MCTI e agências reguladoras setoriais – impondo altos custos de coordenação e dissipação de energia institucional – exigem arranjos de governança que evitem a pulverização observada em iniciativas anteriores de política de informática, entre outros exemplos.
- Métricas de monitoramento explícitas: grau de nacionalização em elos críticos da cadeia de semicondutores, número de fornecedores alternativos qualificados para insumos de uso dual, e tempo médio de resposta do sistema produtivo nacional a um cenário de embargo simulado — indicadores de eficácia e efetividade, não apenas de dispêndio orçamentário.
A questão de fundo, portanto, não é apenas comercial. É a de saber se o Brasil pretende permanecer estruturalmente exposto a decisões de política externa de terceiros países sobre insumos dos quais depende para operar sua própria economia digital e produtiva — ou se converterá o episódio atual em justificativa política para retomar, com disciplina fiscal e foco setorial que faltaram no passado, uma estratégia deliberada de redução de vulnerabilidade em elos tecnológicos críticos.
Conclusão
O Alvará de 1785 e a Seção 301 de 2025-2026 não são o mesmo instrumento, nem operam sob o mesmo regime jurídico-institucional. Mas ambos cumprem, na prática, uma função homóloga: conter a mobilidade ascendente da periferia na hierarquia da cadeia de valor internacional. Reconhecer essa continuidade estrutural — com as ressalvas metodológicas devidas — não é exercício infantil de retórica antiamericana; é diagnóstico necessário para que a política industrial brasileira deixe de ser resposta reativa a cada nova disputa tarifária e passe a ser instrumento deliberado – com planejamento estratégico consequente – de redução de dependência em insumos cuja falta ameaça, em última instância, a capacidade do Estado brasileiro de decidir sobre sua própria trajetória de desenvolvimento. Contra agressões comerciais descabidas, medidas de reciprocidade, defesa comercial, subsídio e crédito público para setores atingidos e apoio para buscar diversificação de parceiros no comércio exterior são medidas necessárias, mas insuficientes. Precisamos reconstruir capacidades dinâmicas no Estado brasileiro, para que – com estabilidade e agilidade – novos arranjos institucionais viabilizem a inovação e a criatividade institucional necessária a um novo ciclo de planejamento de políticas públicas industriais efetivas, resilientes e adaptativas ao cenário de incerteza e caos normalizado.
Referências
FURTADO, C. Formação Econômica do Brasil. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1959.
PREBISCH, R. O Desenvolvimento Econômico da América Latina e Alguns de seus Principais Problemas. Santiago: CEPAL, 1949.
CHANG, H-J. Chutando a Escada: a Estratégia do Desenvolvimento em Perspectiva Histórica. São Paulo: Editora UNESP, 2002.
Jackson De Toni – Economista, Doutor em Ciência Política, Professor da FGV-DF, Ibmec e IDP e Analista na ABDI/MDIC.
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