A CNI entrega proposta aos presidenciáveis
Entre o mérito programático e os limites da narrativa do “Custo Brasil”
por Jackson De Toni
A proposta da indústria
O documento “Construindo o Brasil 2050: a indústria na agenda dos presidenciáveis”, lançado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) em 23 de junho de 2026, constitui um esforço programático significativo do empresariado industrial brasileiro. Com 297 páginas e horizonte de planejamento estendido até a metade do século, o texto se organiza em três grandes eixos: macroeconomia para o crescimento sustentado, políticas fundamentais para o desenvolvimento produtivo e agenda microeconômica de redução do chamado “Custo Brasil”. A iniciativa de apresentar propostas sistematizadas aos candidatos presidenciais existe desde 1994, o que confere ao documento uma tradição de interlocução com o Estado que merece reconhecimento. A análise que se segue procura identificar os aspectos positivos do documento, sem abdicar, porém, de uma crítica fundamentada ao seu principal ponto de fragilidade teórica e política: a subordinação da agenda de desenvolvimento industrial a uma narrativa excessivamente centrada no Custo Brasil como fator explicativo da perda de competitividade da indústria nacional.
Méritos: o que o texto acerta
É preciso reconhecer, em primeiro lugar, que o documento da CNI representa uma inflexão relevante em relação a posicionamentos anteriores da entidade. A aceitação explícita de que a retomada da política industrial em 2024 foi “importante e necessária” e a defesa de que a política industrial deve ser convertida em política de Estado — perene, com governança consolidada e instrumentos contínuos — constituem avanços conceituais que não podem ser minimizados. O diagnóstico sobre a desindustrialização precoce brasileira é preciso: a queda da participação da indústria de transformação no PIB de 35,9%, em 1985, para 13,7%, em 2025, é apresentada com rigor quantitativo e relacionada à deterioração estrutural da complexidade econômica do país, que recuou da 29ª para a 78ª posição no ranking internacional de complexidade econômica entre 1995 e 2024. Esse é um argumento de peso, alinhado à melhor literatura sobre o tema (Hausmann; Hidalgo, 2009; Nübler, 2014).
Igualmente meritórias são as propostas relacionadas ao fortalecimento das compras públicas como instrumento de política industrial. A defesa de margens de preferência para produtos nacionais, da criação de sistema integrado de inteligência em compras e do papel do Estado como cliente-âncora em setores estratégicos converge com evidências internacionais sobre os efeitos de demanda pública qualificada sobre a capacidade inovadora das empresas (Edler; Georghiou, 2007). O mesmo pode ser dito sobre as propostas de metodologia transparente para a priorização de cadeias produtivas — inclusive com uso de métricas de complexidade econômica e conectividade produtiva — e sobre a preocupação com a fragmentação institucional da política industrial, tema que a literatura sobre déficit de capacidades estatais trata como central para a eficácia das políticas de desenvolvimento (Evans, 1995; Gomide; Boschi, 2016). A CNI defende corretamente a aprovação do PL 4.133/23 – que trata da governança da política Industrial nacional, recentemente aprovado na Câmara dos Deputados com grande votação.
A incorporação de temas como descarbonização, bioeconomia, minerais críticos, biocombustíveis e infraestrutura digital como eixos da agenda industrial revela sensibilidade às transformações estruturais em curso na economia global. A defesa de missões produtivas orientadas por desafios societais, ainda que com menor ambição transformadora do que a literatura neo-schumpeteriana sugeriria (Mazzucato, 2021), indica que a visão empresarial sobre política industrial avançou para além do paradigma meramente protecionista ou de curto prazo.
O Problema Central: a hegemonia narrativa do “Custo Brasil”
Não obstante os méritos assinalados, o documento incorre em uma limitação teórica e analítica de ordem estrutural que compromete sua coerência como programa de desenvolvimento industrial. Essa limitação consiste em subordinar, progressiva e sistematicamente, a agenda de política industrial a um diagnóstico de competitividade construído quase exclusivamente a partir do conceito já surrado de “Custo Brasil” — um conjunto de variáveis tributárias, regulatórias, trabalhistas e logísticas tratadas como causas primárias da desindustrialização e da perda de competitividade.
O problema não está na existência dessas variáveis, que são reais e documentadas. O problema está no uso analítico que o documento faz delas: ao transformar o Custo Brasil no eixo central da agenda microeconômica, o texto desloca a atenção das causas estruturais da desindustrialização brasileira para um conjunto de fatores não estruturais e, no limite, acessórios à dinâmica de longo prazo da competitividade industrial. Trata-se de uma diferença epistemológica fundamental.
Não é irrelevante registrar, nesse contexto, que o próprio conceito de “Custo Brasil“ possui uma genealogia institucional precisa. Como demonstra Oliveira (2000), a expressão foi sistematizada e difundida pela própria CNI a partir de 1995, funcionando como um “pacote simbólico” — nos termos da teoria dos discursos públicos — estruturado deliberadamente em torno de variáveis que aparentemente isentavam os empresários de responsabilidade pela baixa competitividade e redirecionavam o ônus do ajuste para o Estado – o “eterno vilão”, os trabalhadores e a regulação pública. O fato de que o documento Construindo o Brasil 2050 reproduza, três décadas depois, essencialmente a mesma gramática conceitual, sem revisão crítica, sugere que se trata menos de um diagnóstico econômico atualizado e mais da reiteração de um enquadramento político-ideológico historicamente consolidado.
A literatura especializada sobre desindustrialização em economias em desenvolvimento demonstra que a perda de densidade produtiva não pode ser explicada predominantemente pela carga tributária ou pela rigidez regulatória. Ela resulta de um conjunto de determinantes estruturais, entre os quais se destacam: (i) a apreciação da taxa de câmbio real, induzida pelo peso das exportações de commodities e pela política de juros elevados; (ii) a insuficiência crônica de investimento em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) como proporção do PIB; (iii) a fraca capacidade de absorção tecnológica das empresas nacionais; (iv) a segmentação e o estreitamento das cadeias de valor domésticas; e (v) o padrão de especialização regressivo — commodity-intensivo — consolidado a partir dos anos 1990 (Palma, 2005; Rodrik, 2016; Cano, 2012; Oreiro; Feijó, 2010).
A CNI menciona a queda da complexidade econômica e a perda de participação nos mercados internacionais, mas não desenvolve as implicações de política que desse diagnóstico estrutural decorreriam. Em vez disso, o documento salta para propostas como a revisão do abono salarial, a desvinculação dos pisos constitucionais de saúde e educação, a diferenciação do BPC em relação ao salário-mínimo e a defesa da Reforma Trabalhista de 2017 como etapa a ser aprofundada. Esse deslocamento analítico é revelador: o Custo Brasil funciona, no texto da CNI, menos como diagnóstico econômico rigoroso e mais como enquadramento ideológico que legitima uma agenda de compressão dos custos do trabalho e do Estado social como condição para a competitividade.
Há uma imprecisão metodológica adicional. Estudos comparativos sobre competitividade industrial demonstram que países com alta densidade industrial e elevado valor agregado — como Alemanha, Coreia do Sul e Japão — não apresentam necessariamente as menores cargas tributárias ou as regulações trabalhistas mais flexíveis. O que os diferencia são variáveis estruturais: a qualidade do sistema nacional de inovação, a densidade das interações entre firmas, universidades e institutos de pesquisa, o papel estratégico dos bancos de desenvolvimento e a capacidade do Estado de coordenar política industrial de médio e longo prazo (Chang, 2002; Cimoli; Dosi; Stiglitz, 2009). Nenhuma dessas variáveis ocupa posição central no terceiro eixo do documento da CNI.
A Captura do política industrial pela agenda microeconômica
O documento apresenta uma arquitetura híbrida que merece análise cuidadosa. Em sua parte dedicada à política industrial — missões, inovação, compras públicas, descarbonização, financiamento e governança —, o texto conversa produtivamente com o espírito da Nova Indústria Brasil (NIB). Mas essa camada é progressivamente subordinada, ao longo do documento, a um conjunto de propostas que configuram o que se poderia denominar a agenda empresarial clássica: ajuste pelo lado da despesa, revisão de benefícios sociais, flexibilização trabalhista, simplificação ambiental e maior protagonismo do investimento privado.
Essa estrutura dual não é casual. Ela revela uma tentativa de disputar a orientação da política industrial sem renunciar à pauta redistributiva para o capital. Em outros termos, a CNI aceita a política industrial como política de Estado, mas tenta enquadrá-la em uma visão de competitividade centrada na redução de custos — e não em um projeto de adensamento produtivo, transformação tecnológica e upgrading estrutural. A distinção entre as duas visões é, em última análise, uma distinção entre política industrial como instrumento de catching up tecnológico e política industrial como política de ambiente de negócios.
Esse ponto é especialmente relevante quando se considera a proposta de abertura comercial ampliada. O documento defende uma rede extensa de acordos comerciais — com Canadá, México, Japão, Reino Unido, Índia, Indonésia, Vietnã, entre outros — e a adoção da adesão à OCDE como âncora institucional de reformas. Há compatibilidade parcial com a política da Nova Indústria Brasil, que também prevê inserção internacional qualificada. Mas a questão estratégica não respondida pelo documento é: a abertura será subordinada à política industrial ou a política industrial será limitada pelos compromissos de abertura? Essa é uma distinção de primeira ordem para qualquer projeto de neoindustrialização.
Considerações Finais
O documento da CNI Construindo o Brasil 2050 possui inegável valor como exercício de sistematização programática e como sinal de que o empresariado industrial brasileiro incorporou, ao menos parcialmente, a agenda neoindustrial como terreno de disputa política e intelectual. Seus diagnósticos sobre desindustrialização, complexidade econômica e déficit de governança da política industrial são pertinentes e tecnicamente consistentes.
O limite principal do documento reside, contudo, em sua narrativa de competitividade. Ao organizar o terceiro e mais extenso eixo do documento em torno do conceito de “Custo Brasil”, a CNI eleva variáveis não estruturais — carga tributária, encargos trabalhistas, custos regulatórios — à condição de determinantes centrais da perda de competitividade, invisibilizando as causas estruturais que a própria literatura econômica e o próprio diagnóstico inicial do documento apontam: câmbio sobrevalorizado, baixo investimento em P&D, especialização regressiva, fragilidade do sistema nacional de inovação e ausência histórica de política industrial consistente. Uma política industrial que prometa reverter décadas de desindustrialização por meio de revisão do abono salarial e desvinculação de pisos constitucionais subestima a profundidade do desafio e, ao mesmo tempo, redistribui os custos do ajuste de forma socialmente assimétrica.
Para que o documento cumpra sua ambição de “construir o Brasil 2050”, seria necessário que a agenda do Custo Brasil cedesse lugar — ou ao menos se subordinasse — a uma visão mais estrutural, mais sistêmica e sobretudo mais redistributiva da competitividade industrial, tal como as melhores experiências internacionais de política industrial bem-sucedida indicam.
Referências
CANO, Wilson. A desindustrialização no Brasil. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. especial, p. 831-851, 2012.
CHANG, Ha-Joon. Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. London: Anthem Press, 2002.
CIMOLI, Mario; DOSI, Giovanni; STIGLITZ, Joseph E. (Orgs.). Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation. Oxford: Oxford University Press, 2009.
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (CNI). Construindo o Brasil 2050: a indústria na agenda dos presidenciáveis. Brasília: CNI, 2026. 297 p.
EDLER, Jakob; GEORGHIOU, Luke. Public procurement and innovation: resurrecting the demand side. Research Policy, v. 36, n. 7, p. 949-963, 2007.
EVANS, Peter. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press, 1995.
GOMIDE, Alexandre; BOSCHI, Renato (Orgs.). Capacidades Estatais em Países Emergentes: o Brasil em perspectiva comparada. Rio de Janeiro: Ipea, 2016.
HAUSMANN, Ricardo; HIDALGO, César A. The building blocks of economic complexity. Proceedings of the National Academy of Sciences, v. 106, n. 26, p. 10570-10575, 2009.
MAZZUCATO, Mariana. Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism. London: Allen Lane, 2021.
NÜBLER, Irmgard. A theory of capabilities for productive transformation. In: SALAZAR-XIRINACHS, José; NÜBLER, Irmgard; KOZUL-WRIGHT, Richard (Orgs.). Transforming Economies: Making Industrial Policy Work for Growth, Jobs and Development. Geneva: ILO, 2014.
OLIVEIRA, Dennison de. A cultura dos assuntos públicos: o caso do “custo Brasil”. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, n. 14, p. 9-34, jun. 2000. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/Xpb97zbGBQF64rHpGJ4xj6H/?lang=pt. Acesso em: 25 jun. 2026.
OREIRO, José Luís; FEIJÓ, Carmen. Desindustrialização: conceituação, causas, efeitos e o caso brasileiro. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 30, n. 2, p. 219-232, 2010.
PALMA, José Gabriel. Four sources of “de-industrialisation” and a new concept of the Dutch Disease. In: OCAMPO, José Antonio (Org.). Beyond Reforms: Structural Dynamics and Macroeconomic Vulnerability. Stanford: Stanford University Press, 2005.
RODRIK, Dani. Premature deindustrialization. Journal of Economic Growth, v. 21, n. 1, p. 1-33, 2016.
Jackson De Toni – Economista, Doutor em Ciência Política e Professor da FGV-DF, IDP e Ibmec, Analista na ABDI.
O texto não representa necessariamente a opinião do Jornal GGN. Concorda ou tem ponto de vista diferente? Mande seu artigo para [email protected]. O artigo será publicado se atender aos critérios do Jornal GGN.
“Democracia é coisa frágil. Defendê-la requer um jornalismo corajoso e contundente. Junte-se a nós: https://www.catarse.me/JORNALGGN “
Deixe um comentário