Estado, desigualdade e crescimento no Brasil, por Arminio Fraga

Não há contradição entre os objetivos de crescer e distribuir no Brasil de hoje. O Estado arrecada mal, gasta mal e sobra pouco para investir no social.

Estado, desigualdade e crescimento no Brasil (*)

por Arminio Fraga Neto

(*) Versão preliminar de artigo submetido à revista Novos Estudos Cebrap, baseado em apresentações que fiz no Agora, BrazilLAB/Princeton, IFHC, Casa das Garças e Cebrap. Agradeço as críticas e sugestões de Angela Alonso, Edward Amadeo, Marta Arretche, Edmar Bacha, Laura Carvalho, Paulo Costa, Sergio Fausto, Miguel Lago, Marcelo Medeiros, Rudi Rocha, Rozane Siqueira, Paulo Tafner e Rogério Werneck. Opiniões e erros por minha conta, claro.

A desigualdade é extrema no Brasil e essa condição se perpetua através de uma miríade de mecanismos formais (institucionais) e informais (culturais). Não tenho aqui a pretensão de apresentar uma resposta completa a esse desafio de economia política. (1) [Para um tratamento conceitual, vale ler Charles Tilly, Durable Inequality, University of California Press, 1998] Pretendo apenas expor alguns fatos econômicos e sociais que diferenciam a nossa situação daquela da maioria dos países do planeta. Uma vez entendido o nosso quadro, a chance de se viabilizar uma agenda mais eficaz de desenvolvimento aumentaria. Na essência, estou falando de se atacar o quanto antes as desigualdades para deslanchar um círculo virtuoso de crescimento inclusivo e sustentável.

Não há contradição entre os objetivos de crescer e distribuir no Brasil de hoje. O Estado arrecada mal, gasta mal e sobra pouco para investir no social. Para liberar recursos, será necessário reformar a previdência (em andamento) e o Estado e promover uma relevante redução de subsídios e gastos tributários. Estes passos deveriam por si reduzir a desigualdade de renda, além de liberar recursos para usos melhores, que nos aproximariam de um ideal de igualdade de oportunidades. A seguir, os detalhes.

  1. Breve pano de fundo e quadro atual

Na transição de uma economia baseada na agricultura para uma movida por industrialização e urbanização, o Brasil cometeu um erro fatal: optou por e insistiu em um modelo fechado, de substituição de importações, com grande peso do Estado na produção e pouca ênfase em educação, produtividade e igualdade. As consequências dessa escolha não foram óbvias por um bom tempo, pois a economia cresceu muito do pós-guerra até 1980. Durante esse período a renda per capita do Brasil dobrou como proporção da americana. Mas ao final da década de 70 começaram a surgir sinais claros de que o modelo se esgotara, com destaque para a aceleração da inflação e o aumento do endividamento externo. Fragilizada, a economia não resistiu aos choques de juros e do petróleo, e desembocou na chamada década perdida (1981 a 1993), quando a renda per capita caiu cerca de 10%. A desigualdade da renda do trabalho medida pelo coeficiente de Gini manteve-se alta durante todo esse período como mostra o gráfico abaixo (2). (nota 2: exemplo: um caso em que os 20% mais ricos detém 80% da renda corresponde a um Gini de 60 ou mais).

Na década de 90, a partir da promulgação da constituição de 1988, a distribuição de renda começou a melhorar, tendo se acelerado a partir de 2001. Os mais pobres se beneficiaram da queda na inflação e das políticas sociais de FHC, turbinadas por Lula em seus dois mandatos. Exemplos incluem programas como Bolsa Família e Benefício de Prestação Continuada, aumentos no salário mínimo e melhorias relevantes em indicadores da saúde..

Os ganhos foram relevantes, embora hoje saibamos que menores do que se imaginava à época, por duas razões.  Em primeiro lugar, estudos de Marcelo Medeiros, Pedro H. de Souza e Fábio A. Castro (3) [Marcelo Medeiros e Fábio Ávila de Castro, “A composição da renda no topo da distribuição: evolução no Brasil entre 2006 e 2012 a partir de informações do imposto de renda”, Economia e Sociedade, ago. 2018, e referências lá citadas] usando dados do imposto de renda demonstraram que a fatia da renda dos mais ricos era bem superior àquela estimada a partir das pesquisas domiciliares (estas incluem perguntas não só sobre renda do trabalho como, também, de outras fontes). Mostram também que essa fatia vem se mantendo alta e relativamente estável há décadas. E, finalmente, recalculam o coeficiente de Gini a partir dos novos dados, chegando à conclusão que a desigualdade passou a cair muito lentamente a partir de 2006 (4). [nota: Figura 42 em A desigualdade vista do topo: a concentração de renda entre os ricos no Brasil, 1926-2013, Pedro Herculano de Sousa, Universidade de Brasília, 2016] Este fenômeno guarda correlação com o crescimento das vantagens concedidas aos estratos mais ricos da população durante o período, mas um estudo mais formal de causalidade ainda não está disponível. Apresento uma revisão dessas políticas na seção 5. Em segundo lugar, a desigualdade vem aumentando desde 2015, em função de uma recuperação lenta e desigual da forte recessão observada a partir de 2014.

Além da desigualdade persistente, há que se ter em mente também a relevante falta de mobilidade entre estratos de renda. Esse é um aspecto importante da desigualdade. No caso brasileiro o problema fica claro quando se analisa o quanto a escolaridade do filho está condicionada à escolaridade do pai. Pela PNAD de 2014, cerca de dois terços dos filhos de pai sem instrução permanecem sem instrução ou não completam o ensino fundamental. Esse número é melhor do que os 87% de 1996, mas segue bastante elevado. (5) [agradeço a Paulo Tafner por estes dados]

Embora a redução da desigualdade verificada a partir de 1988 tenha sido significativa, sobretudo o Brasil segue muito desigual quando comparado com a maioria das economias avançadas e de renda média, como ilustra o gráfico abaixo. Dentre os muitos problemas destacam-se a má qualidade dos serviços públicos (objeto de crescentes queixas da população), e a precariedade dos empregos (metade são informais) e do saneamento (metade dos lares não tem esgoto adequado).

  1. O impacto da ação do Estado sobre a desigualdade no Brasil

Não é segredo e tampouco exagero observar que muita gente enriqueceu no Brasil pela via da captura do Estado. Exemplos incluem subsídios do BNDES, desonerações tributárias, gastos tributários, e outros. Essa forma de enriquecimento constitui um verdadeiro veneno social, voltarei ao tema mais adiante. (6) (nota 6 – as tabelas desta seção foram gentilmente fornecidas pela professora Rozane Siqueira, da UFPE, e fazem parte de relatório Efeito Redistributivo da Política Fiscal no Brasil, elaborado na Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda e publicado em dezembro de 2017.)

O gráfico 4 mostra a carga tributária incidente sobre a renda bruta familiar, ou seja, a renda acrescida de transferências (83% das quais correspondem a aposentadorias e pensões). Chama a atenção a horizontalidade da incidência, ou seja, a tributação dos vários quintis é aproximadamente a mesma, subindo levemente no último. Para as classes de menor renda, destacam-se os impostos sobre o consumo. O imposto de renda das pessoas físicas adquire peso apenas no quintil de renda mais alta.

No gráfico 5 comparam-se as transferências, que se somam à renda das famílias, com os tributos, que subtraem. Quando as transferências excedem os tributos, tem-se impacto distributivo positivo. O maior impacto positivo ocorre no quintil do meio, em função do grande número de aposentadorias, que têm como piso o salário mínimo.

No gráfico 6 calcula-se então o impacto sobre o coeficiente de Gini dos impostos e transferências para o Brasil em 2015. Ocorre uma redução da desigualdade de 10 pontos, uma queda importante. As transferências e os impostos diretos reduzem a desigualdade, enquanto os impostos indiretos a aumentam.

Mas como mostra o impressionante gráfico 7, no caso do Brasil a queda na desigualdade causada pela ação do Estado é das menores do mundo, apesar do coeficiente de Gini do Brasil ser o maior quando comparado com os países da OCDE.

Outra forma de se visualizar o impacto limitado da ação do Estado sobre a distribuição de renda é comparar o valor das transferências sociais como proporção da renda do primeiro e do décimo decil da renda. Presume-se que as transferências devem beneficiar proporcionalmente mais os mais pobres. O gráfico 8 deixa claro que o Brasil é dos que mais transfere para os mais ricos, e o que menos transfere para os mais pobres!

Finalmente, o gráfico 9 mostra o valor das transferências por extrato de renda em termos absolutos. Fica claro que quase a metade vai para o quintil mais rico.

Em suma, muito embora a desigualdade de renda tenha diminuído desde 1988, ainda há um longo caminho a percorrer. O Brasil segue sendo dos mais desiguais do mundo. E o impacto da ação do Estado sobre a desigualdade é dos menores. Os pobres pagam quase o mesmo imposto e recebem pouco em troca. O Estado não cumpre o seu papel, agindo com frequência como um Robin Hood às avessas.

  1. O que fazer?
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Além da desigualdade de renda, a desigualdade de oportunidades no Brasil é imensa. O quadro se agrava ainda mais quando parte relevante da desigualdade decorre de práticas patrimonialistas, de captura do Estado, corporativismo e corrupção.  Nesse ambiente, predominam a instabilidade política, o desalento e a descrença geral no sistema político. Florescem também populismos de todos os matizes, que com suas propostas simplistas e enganosas impedem uma discussão desapaixonada sobre as grandes questões que importam para o bom futuro do país. Posto de outra forma, a desigualdade é um veneno, que dificulta a construção de uma agenda de reformas necessária para o crescimento. Sem crescimento as oportunidades de melhoria do padrão de vida das pessoas são muito escassas.  Ou seja, o combate à desigualdade é mais do que um imperativo moral – é condição necessária para a construção e execução uma agenda de crescimento sustentável e inclusivo. Por isso não se deve repetir o erro dos anos 60 e 70, quando se defendia o crescimento do bolo antes de seu fatiamento. Afinal, o PIB per capita do Brasil não avança como proporção do americano há cerca de 60 anos, tendo caído nos últimos 40 anos. Esse desempenho medíocre deixa claro que no caso do Brasil de hoje mais desigualdade prejudica o crescimento.

Uma resposta eficaz ao quadro de estagnação desigual passa obrigatoriamente por aumento dos investimentos públicos nas grandes áreas sociais: educação, saúde, infraestrutura, saneamento, transportes, segurança, meio ambiente. Uso aqui o termo investimento, e não gasto, pois são de fato desembolsos geradores de grandes retornos em qualidade de vida. Falo aqui em financiamento público, não necessariamente provisão pública (tema para outro artigo). Ou seja, o governo pode prover diretamente serviços nas áreas mencionadas acima, ou pode subcontratar o setor privado para fazê-lo.

Além de investir mais no social, cabe também um esforço para aumentar a produtividade do Estado, ou seja cabe melhorar a gestão do Estado com vistas a entregar mais e melhores serviços e bens públicos por unidade de gasto público (7) [nota 7: ver Ana Carla Abrão, Arminio Fraga Neto e Carlos Ari Sundfeld, “A Reforma do RH do Governo Federal”, Série Panorama do Brasil, Oliver Wyman, 2019].

Hoje o quadro é de gasto público elevado com pouca entrega de serviços de qualidade à população. Cabe então a pergunta: de onde viriam os recursos para financiar os investimentos necessários para impulsionar o crescimento e reduzir a desigualdade? Defendo a seguir que da redução dos gastos com previdência, funcionalismo e subsídios.

  1. Funcionalismo e previdência

Examinemos algumas características do gasto público no Brasil (dados de 2017):

  • o gasto primário (ou seja, excluindo juros sobre a dívida pública) do governo geral (todas as esferas) é alto em comparação com países de renda média.

  • o gasto com funcionalismo e previdência é bastante elevado, especialmente como proporção do total dos gastos, quando atinge os 80%. Visto desta forma, o Brasil é um ponto fora da curva. Os demais gastos estão muito comprimidos, inclusive os investimentos públicos (estão perto de 1% do PIB, tendo nas últimas décadas chegado a um pico de cerca de 5% do PIB). Vale notar que o volume de investimentos do setor público no Brasil nos últimos 4 anos não foi suficiente sequer para repor a depreciação. Não à toa estamos assistindo a episódios frequentes de quedas de viadutos, pontes etc.

(8)[Nota: para o resto desta seção, salvo para os dados sobre o número de funcionários, foram escolhidos os países de renda média ou alta, para os quais estão disponíveis dados para o governo geral e para as três categorias de gastos com previdência e seguridade social, linhas 271, 271 e 273 do banco de dados do FMI.]

Vejamos agora a parte do funcionalismo.

  • Tanto como proporção do PIB quanto como proporção do gasto total, o Brasil gasta bem mais do que a maioria dos países do Ocidente (China e Índia são casos à parte, dado a elevada participação do Estado em suas economias).

Parte desse excedente vem da relativamente alta participação de empregos públicos no total de empregos do país:

Há que se levar em conta também o elevado prêmio salarial que recebem os funcionários do governo federal, em comparação a assalariados do setor privado com qualificações semelhantes. Em trabalho recente, Naércio Menezes estima que para os funcionários do governo federal este prêmio gira em torno de 60%. (9) [nota 9: https://www.insper.edu.br/wp-content/uploads/2018/09/Evolução-da-diferença-salarial-público-privada.pdf]  Para estados e municípios o autor não detecta prêmio, mas o estado falimentar de muitos desses entes sugere que seria oportuno ir mais fundo na análise das suas estruturas de custos e carreiras.

Os gastos com previdência mostram resultados semelhantes aos do funcionalismo:

  • Em ambas as métricas o Brasil gasta relativamente muito, o que surpreende sobretudo dada a demografia relativamente jovem do país.

Cabe aqui uma pequena digressão sobre o caso do Chile. Ao adotar um regime de capitalização, por definição as receitas e (no futuro, que chegou) despesas da previdência pública foram reduzidas.  No entanto, as diferenças entre sistemas não são tão grandes quanto pode parecer: para garantir alguma renda de aposentadoria as pessoas ou poupam em conta própria (capitalização) ou contribuem via impostos (repartição), mas ambos os casos algum custo elas têm. As consequências distributivas e os riscos incorridos pelas pessoas diferem entre sistemas de acordo com o modelo e seus parâmetros.

Podemos agora concluir esta seção: como vimos acima, comparações internacionais mostram que os gastos com funcionalismo e previdência no Brasil estão muito acima dos observados em países de renda média. Estamos em 80% do total dos gastos primários. Sabemos que os gastos com previdência e seguridade social do Brasil são elevadíssimos para um país relativamente jovem. (10)[Nota 10: Livro Verde da Previdência, Paulo Tafner e Pedro Nery, 2019] Também há sinais claros de que os gastos com o funcionalismo representam um ponto fora da curva. Parece razoável que se aprofunde esta discussão com vistas a reduzir esta proporção, por exemplo, de 80% para cerca de 60% do gasto público total. Como o gasto público chega a 35% do PIB, seria possível imaginar uma economia de 7 pontos do PIB (20% x 35%). Trata-se de meta ambiciosa, a ser perseguida de forma estrutural e gradual, digamos ao longo de dez anos.

O uso destes recursos seria uma importante decisão política.  Minha preferência recairia sobre aumentar investimentos sociais (para reduzir desigualdades e aumentar oportunidades e produtividade) e recuperar a saúde financeira do Estado (para reduzir a grande incerteza que paira no ar, e para consolidar um patamar mais baixo da taxa de juros que o governo paga sobre sua dívida, hoje relativamente baixa em função da profunda recessão que o país vive). Ainda assim, um gasto com previdência e funcionalismo de 60% do gasto total seguiria no topo da faixa que engloba a maioria dos países.

Para tanto, será necessário reformar a previdência e o Estado, cada qual gerando cerca de metade do resultado. A reforma da previdência está no Congresso e pode levar a uma redução de gastos de até 2 pontos do PIB por ano, obtida de forma gradual.

A reforma do Estado contribuirá também para um aumento da produtividade do próprio Estado, uma clara e razoável demanda da sociedade. Quem não quer melhor educação, saúde e segurança?

Por fim, vale registrar que, além de liberar recursos para gastos que reduziriam as desigualdades ao longo do tempo, essas reformas deveriam contribuir diretamente para a redução da desigualdade. No caso da previdência, esse critério requer que o esforço do ajuste recaia proporcionalmente mais sobre os que mais recebem (ou seja, o coeficiente de Gini dos pagamentos da previdência deveria cair, ou seja, melhorar). Idem para gastos com o funcionalismo.

Ambas as reformas estão fadadas a enfrentar fortes resistências políticas. O argumento usual afirma que os benefícios vêm aos poucos e são dispersos enquanto as perdas ocorrem de chofre e têm impacto concentrado. Em geral os que são mais atingidos se mobilizam contra a reforma, enquanto a maioria se mantém apática. Embora válido, tal argumento ignora o potencial impacto que as reformas teriam sobre a confiança, o que destravaria o crescimento. E os próprios investimentos sociais teriam também um efeito expansionista direto e gerador de empregos.

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O impacto sobre o emprego do que se propõe aqui merece um estudo mais detalhado. Se a opção política for de canalizar as economias obtidas pelas reformas para investimentos sociais, parte da economia advinda de gastos com o funcionalismo deixaria de ocorrer. Mas a essência de reforma do Estado é fazer mais com menos. Especulo que, nesse contexto, gastos com tecnologia aumentariam bastante. Haveria também alguma realocação entre setores, o que ensejaria custos transitórios no mercado de trabalho.

De qualquer forma, cabe abrir uma terceira grande frente de combate à desigualdade, que deveria ser posta em prática o quanto antes para dar autoridade moral ao projeto como um todo. Listo abaixo as oportunidades mais importantes.

  1. Gastos tributários, subsídios indevidos e outros. (11) [esta seção e a seguinte usam dados do excelente relatório 3º Orçamento de Subsídios da União, SECAP, Ministério da Economia, abril de 2019]

Usa-se a expressão “gasto tributário” quando a autoridade oferece uma redução de tributos através de desonerações e regimes especiais. Este tipo de medida reduz a carga tributária sem reduzir as alíquotas mais altas dos impostos. São, portanto, uma forma de subsídio.

5.1 Subsídios diretos e indiretos

Penso aqui nas práticas que são fruto de esforços sistemáticos de uso do aparelho de Estado para fins privados, conhecido na literatura internacional como “rent seeking”. Alguns exemplos incluem:

  • Subsídios de crédito: empréstimos com taxas de juros inferiores às praticadas no mercado vêm sendo oferecidos sobretudo pelo BNDES desde sempre, frequentemente sem justificativa econômica ou social. Estes subsídios atingiram um pico de 1.8% do PIB em 2015. Com a criação da TLP, um novo indexador para empréstimos do BNDES, e com a queda da SELIC, parâmetro usado para calcular o subsídio, a conta caiu para 0.3%. do PIB, uma enorme economia fiscal já ocorrida.
  • Falta de concorrência: o aumento das margens de lucro das empresas é um dos fatores que explica o aumento da desigualdade em boa parte do mundo. Existem várias formas de se enxergar este fenômeno, dentre elas o crescimento da fatia do capital na renda nacional dos Estados Unidos. No caso do Brasil, a falta de concorrência teve até pouco tempo uma dimensão explícita: o estímulo à criação de campeões nacionais, hoje pelo visto desativado. Tem também um lado internacional, que se manifesta através do protecionismo, fator de aumento das margens de lucro, um equívoco histórico de nosso modelo de desenvolvimento. Note-se que não apenas o nível médio de proteção tarifária é elevado, como é elevada também a variância das alíquotas do imposto de importação. Esta variância carece de justificativa econômica e social, o que sugere alto grau de captura do Estado. A resposta adequada seria uma redução da média e da variância das alíquotas do imposto de importação, ou seja, uma abertura da economia (implantada de forma gradual, digamos 5 a 8 anos). Os ganhos para a sociedade ocorrem através do barateamento dos preços de produtos e serviços consumidos pela população.
  • Contratos e compras: o relacionamento de empreiteiras e fornecedores com o governo em todos os seus níveis é notório, assim como suas consequências nefastas para a qualidade da democracia do Brasil. Algum progresso ocorreu nessa área como resposta aos vários escândalos desvendados ao longo dos anos. Mas só o tempo dirá o quanto se avançou.
  • Regimes especiais de tributação: outra forma de subsídio, amplamente utilizada. Seu custo saiu de 2% do PIB em 2003 para os atuais 4.3% do PIB, cerca de 20% da receita administrada pela União. Destacam-se aqui o SIMPLES Nacional (discutido abaixo), as entidades sem fins lucrativos, a agricultura, desonerações e deduções (12) [nota 12 – 3º Orçamento, op.cit., Tabela 3, p. 19]. A despeito da natural resistência dos beneficiados a qualquer tentativa de reforma, seria razoável ter como meta uma economia de 2% do PIB em 10 anos, com retorno do benefício agregado ao patamar observado em 2003.

5.2. Imposto sobre a renda do trabalho (IRPF).

As regras atuais do imposto de renda oferecem amplo espaço para correções de natureza distributiva. Todas deveriam ser objeto de quantificação e debate, levando-se em conta custos e benefícios. Vejamos os principais exemplos:

  • A alíquota marginal mais alta do imposto de renda está em 27.5%, nível baixo para padrões internacionais. Alguns argumentam que a esta alíquota se poderia somar a contribuição patronal para a previdência. Mas esta existe para financiar um sistema previdenciário extravagante, como ilustram os dados discutidos neste trabalho. Além disto, muitas empresas fazem uso da participação nos lucros e resultados (PLR), que dispensa a contribuição patronal.
  • A chamada “pejotização” (o termo vem de pessoa jurídica e é usado para casos em que indivíduos vendem seus serviços como empresa) permite que sobre indivíduos de alta renda incida uma alíquota de imposto de renda muito inferior àquela da tabela do IRPF. Do que se trata? Os regimes especiais do imposto de renda para empresas pequenas (o SIMPLES, limitado a empresas com faturamento inferior a R$ 4.8 milhões por ano, e o imposto sobre o lucro presumido (14) [o custo fiscal da opção de declarar sobre o presumido não está incluído no orçamento de subsídios], faturamento máximo de R$ 48 milhões) permitem que o cálculo do imposto de renda devido seja feito a partir de uma alíquota que incide sobre o faturamento (ao invés do lucro real). Como estas alíquotas são muito inferiores às do IRPF, e como dividendos são isentos do IRPF, os que se beneficiam destes regimes acabam pagando pouco imposto. O setor de serviços é o grande beneficiário deste regime regressivo. Advogados, por exemplo, pagam alíquota de 4% no SIMPLES o que, mesmo descontadas as despesas do negócio, se traduz em uma alíquota efetiva muito inferior à do IRPF). Em sua origem, esses regimes foram criados para combater a evasão num quadro de fiscalização muito difícil. Hoje em dia o quadro é outro, estas aberrações precisam ser corrigidas.
  • Deduções da renda no cálculo do IRPF de gastos com educação e saúde: estas deduções são claramente regressivas quando vistas sob um prisma estritamente distributivo. Como sua eliminação atingiria na veia o que no país se costuma chamar de classe média (referida aos padrões dos países avançados), formadora de opinião que é, seria de se esperar uma reação política forte.

As correções aqui levariam a um aumento da carga tributária, em grande parte uma consequência da eliminação de gastos e subsídios tributários, salvo no que toca a uma elevação da alíquota mais alta do IRPF. Uma vez corrigidas as distorções distributivas do IRPF, seria de todo interessante se discutir as vantagens e desvantagens de se tributar consumo (IVA, regressivo, mas eficiente) versus renda (progressivo, mas menos eficiente).

5.3. Imposto sobre renda do capital

Rendas de capital são pouco tributadas no Brasil. Dividendos são isentos do IRPF e ganhos de capital estão sujeitos a alíquotas que variam de 22.5 % a 15%. Seria recomendável a tributação dos dividendos através de sua inclusão na renda tributável. Por razões de competitividade internacional tudo indica que a alíquota marginal do IRPJ será reduzida.

Adicionalmente, investidores com patrimônio elevado podem criar fundos fechados, que permitem o diferimento da tributação até o resgate das cotas do fundo. Com o diferimento, a alíquota efetivamente paga cai significativamente. Vejo aqui duas opções a considerar: ou se elimina os veículos de diferimento de imposto, ou se cria uma alternativa sem custo para todos os investidores, não apenas os mais abastados. (uma conta de investimento isenta de imposto até o resgate, respeitado um período mínimo de investimento). Esta alternativa seria regressiva do ponto de vista distributivo, mas contribuiria para uma elevação da poupança nacional. Num contexto como o proposto aqui, onde o investimento social aumentaria substancialmente, não seria uma má ideia.

5.4. Imposto sobre heranças e doações

O imposto sobre heranças e doações é fixado pelos estados. Hoje observam-se alíquotas entre que vão de 4 a 8%. Muitos países adotam alíquotas marginais bem mais altas, chegando a 45% do caso dos Estados Unidos. Este imposto é de competência estadual no Brasil. Me parece uma opção desejável aumentar a alíquota deste imposto. No caso americano, há um limite elevado para doações isentas de imposto ao longo da vida, o que protege o incentivo à poupança da maioria. Uma vez atingido o limite, a alíquota começa a subir gradualmente. Algo assim deveria ocorrer no Brasil.

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5.5. Informalidade

A pesada oneração da folha de pagamento parece ser parte de um quadro de elevada informalidade, por sua vez um elemento relevante do ponto de vista distributivo. Esse tema tem que ser repensado, em conjunto com outras políticas públicas. O assunto merece bem mais do que esta breve menção.

5.6. Impacto distributivo das taxas de juros elevadas (15) [nota: agradeço a Marcelo Medeiros pela a provocação]

No Brasil, desde sempre taxas de juros reais têm sido extraordinariamente altas, as maiores do planeta. Ganham os poupadores e perdem os que tomam empréstimos.

Não há ainda contribuição sistemática da academia sobre o tema. A taxa de juros é endógena. Portanto, a análise requer uma modelagem mais geral e bem mais complexa. Mas alguns pontos merecem destaque, enquanto se aguarda uma análise mais completa.

No contexto global, a questão vem a reboque de um longo período de taxas de juros negativas em termos reais. Os principais ganhadores têm sido os detentores de ativos, que se valorizaram muito no período. E os perdedores mais visíveis foram os aposentados, que na fase final da vida tipicamente têm suas poupanças aplicadas em ativos de baixo risco.

Aqui, há que se levar em conta alguns aspectos especiais, que têm a ver com a realidade das taxas de juros efetivamente disponíveis para diferentes parcelas da população. Para os mais pobres, as taxas de juros para a aplicação de recursos têm sido menores do que a taxa básica do mercado. Exemplos incluem o FGTS, a poupança, e muitos produtos para investidores pequenos, sobre os quais incidem altas taxas de administração. Do lado das empresas e dos mais ricos, verifica-se o oposto: toma-se empréstimos no BNDES a taxas inferiores às de mercado, muitas vezes até inferiores à inflação, como mencionado acima. E aplica-se a taxas de mercado e em produtos que a longo prazo tendem a comandar um prêmio de risco interessante (ações, imóveis, ativos internacionais).

Como mencionado acima, as benesses do BNDES encolheram muito. Os demais aspectos vêm se beneficiando dos bons esforços do Banco Central e sua iniciativa BC+ e de outras similares no passado, que através de mais transparência e de aprimoramentos regulatórios vêm estimulando a concorrência no setor. Merecem menção as novas oportunidades advindas do uso de tecnologias modernas, em particular o surgimento das chamadas “fintechs”, que com seus baixos custos têm pressionado para baixo os preços dos serviços financeiros e para cima as taxas de aplicação acessíveis a clientes pequenos. Mas ainda temos um longo caminho a percorrer.

5.7. Conclusão desta seção

Os exemplos listados acima indicam que existem mais reformas capazes de reduzir diretamente a desigualdade e, ao mesmo tempo, abrir relevante espaço fiscal para investimentos sociais. Estimo que, além das economias já obtidas com as reformas do BNDES e dos impactos diretos de ações em prol da concorrência, seria possível contar com mais 2-3 pontos do PIB por ano a partir da eliminação dos subsídios e gastos tributários mencionados acima. Esta economia poderia ser obtida gradualmente ao longo de digamos cinco anos.

  1. Considerações finais

Começo com um breve resumo do que expus acima:

. A desigualdade vem diminuindo há anos (embora não recentemente), mas segue elevada, em termos absolutos e em comparação internacional. Temos que fazer mais.

. O Estado não responde adequadamente a esse desafio, tanto do lado dinâmico (investindo pouco em igualdade de oportunidades) quanto estático (taxando e transferindo renda).

. Os gastos com previdência e funcionalismo são elevados em termos absolutos e em comparação internacional, e repletos de iniquidades.

. Como os demais gastos já estão bastante comprimidos, atacar a desigualdade requer reformas impactantes da previdência e do Estado, para liberar recursos para investimentos sociais.

. Requer também eliminar espaços patrimonialistas e eliminar aberrações tributárias.

. Como a redução das desigualdades demanda grande aumento dos investimentos sociais, e reduz o espaço para o populismo, não há contradição com o objetivo de crescimento, muito pelo contrário

Os números expostos aqui parecem enormes: estou falando de economizar cerca de 3 pontos do PIB em cada uma de três grandes áreas: funcionalismo, previdência e subsídios. No entanto, como procurei demonstrar, enormes mesmo são as distorções a corrigir, tanto diretamente através das reformas aqui citadas, quanto indiretamente, através de um melhor direcionamento dos recursos liberados.

Penso ser imprescindível que uma parte da economia de recursos seja destinada a recuperar de forma crível e estrutural a saúde financeira do Estado brasileiro. Tal esforço deveria ocorrer de forma gradual e seria amplamente recompensado através de um círculo virtuoso de menos incerteza, mais investimento e mais crescimento. Estimo que seria necessário definir como meta um superávit primário de cerca de 3 pontos do PIB, a ser atingida em três anos. Em cenários plausíveis (e prováveis, se o Brasil caminhar na direção proposta aqui) de crescimento e taxa de juros, este saldo primário levaria a uma gradual e necessária queda na dívida pública medida como proporção do PIB.

A propostas aqui listadas levam a uma discussão de natureza política. Mas antes de se explicitar o espaço de opções, é fundamental o entendimento de que não estamos diante de um jogo de soma zero. Com mais crescimento, inclusivo e sustentável, os perdedores em termos absolutos deveriam ser apenas aqueles a quem se subtrairia privilégios, como por exemplo aqueles oriundos de aposentadorias, pensões, salários, rendas e vantagens tributárias descabidos. E quem deve definir o que é descabido é a sociedade, através de seus representantes eleitos, a partir de um debate público, organizado em cima de dados e fatos apresentados de forma clara.

Este trabalho pretendeu dar uma contribuição nesta direção, organizando em grandes blocos o leque de opções. O processo orçamentário implicitamente lida com os tópicos apresentados aqui, mas de forma pulverizada, pouco clara e voltada para o curto prazo. Perde-se assim a noção de causa e efeito, de custo e benefício, de quem ganha e quem perde.

Para concluir, vejamos um exercício com números aproximados, que refletem uma estimativa da economia obtida com cada fonte de recursos, de forma gradual em até dez anos, como mencionado acima (números em pontos percentuais do PIB):

. Funcionalismo (3)

. Previdência (3)

. Subsídios e gastos tributários (3)

Os 9 pontos do PIB poderiam se destinar a:

. Aumento do saldo fiscal (obrigatório por um bom tempo) (3)

. Investimentos sociais (saúde, educação, saneamento etc.)

. Outros investimentos de elevados retornos sociais (infraestrutura, pesquisa básica etc.)

. Redução da carga tributária (ou seja, do tamanho Estado)

Nunca é demais mencionar que todas as atividades do Estado devem ser rigorosa e regularmente avaliadas, a partir de critérios de eficiência e equidade.

Isto posto, em geral na política a maquininha calcular só tem a operação de somar: as carências são de fato imensas e as respostas vêm através de mais gastos e subsídios, sem levar em consideração a responsabilidade fiscal e sem um cálculo transparente e rigoroso de custos e benefícios sociais. Como resultado, chegamos à atual a estagnação desigual. Seria de todo desejável que os partidos políticos se posicionassem quanto ao tema da maneira proposta aqui. Desta forma o diálogo entre reais possibilidades e preferências sociais seria muito mais produtivo. Listo a seguir algumas alternativas, a título de exemplo.

Uma opção extrema seria reduzir a carga tributária em até 6 pp.

Outra seria a manutenção dos privilégios embutidos nas três fontes de recursos (ou seja, não fazer as reformas).

A minha seria fazer as reformas e assim viabilizar um aumento relevante e melhoria da qualidade dos investimentos sociais, com vistas a reduzir as desigualdades e acelerar o crescimento.

Várias combinações seriam representariam opções políticas possíveis. Não dá mais para tapar o sol com a peneira e postergar decisões que afetam a vida de milhões de pessoas.

Arminio Fraga Neto, sócio da Gávea Investimentos e presidente do conselho do Instituto de Estudos para Políticas de Saúde (IEPS)

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14 comentários

  1. Agora até o piolho-do-soros têm espaço aqui.
    Os camaleões, que andavam meio em dúvida, já estão se decidindo por uma cor.

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  2. A julgar pela ênfase do artigo dele, 80% dos problemas brasileiros de desigualdade decorrem do funcionalismo público. Ele gastou algumas linhas para falar sobre imposto de renda, dividendos e imposto de patrimônio, defendeu mais investimento no serviço público, mas só apresentou um estudo mais detalhado no campo da velha agenda neoliberal de sempre.

    Se quisermos investir com seriedade no combate à desigualdade, o funcionalismo público não pode ser apenas um conjunto abstrato de números, como aparece aqui. Não se faz investimento em saúde, educação, previdência e outras áreas sem serviço público forte. Isso não quer dizer que não haja gastos excessivos em áreas do setor público, mas essa avaliação qualitativa não foi feita só com os números globais apresentados. Só foi apresentado um total a ser reduzido com a promessa vaga de reverter os resultados em investimento para redução da desigualdade.

    Dá para acreditar desse modo?

  3. A meu juízo, começou a campanha de Luciano Huck para a presidência. Li o texto até metade, porque me causou forte impressão de ser feito para propagandear um programa político -econômico, aliás, feito algo às pressas!!!. DE fato é preciso organizar melhor o Brasil e a tal máquina administrativa. Porém falar que a Previdência é causadora do grande trauma econômico é algo inominável. Falar também que o funcionalismo, como um todo ´responsável por outro grande trauma econômico é ignorância dos fatos, quero crer que apenas por falta de informação e não má fé. A Previdência, no máximo, atinge 44% dos gastos da União. A dívida pública, sempre escondida, causa um gasto de mais d 50%, e ninguém sabe ou sabe mas não fala sobre a duvidosa origem dela. O Brasil não é um país com maior número de funcionários públicos, eis que está atrás até mesmo do amado States, e figura entre o 35º ou 45º entre os que mais tem funcionários. Além disso, todos os Estados modernos, par alcançarem a modernidade, investiram fortemente nos servidores públicos, com a valorização deles- Se é preciso moralizar a administração, – isso é outra historia sobre a qual não se fala. O País ia muito bem até a chegada do neoliberalismo. E salvo engano, para chegar ao PIB de 1980, gastou apénas 37 % das economias. Hoje, com neoliberalismo correndo solto, a dívida pública quadruplicou ou mais e isso apenas de FHC para cá!!!!. Assim, de nada adianta mostrar gráficos informando superficialmente a fonte de origem deles e mais, mesmo informando, o fazendo como uso de fontes “neoliberais”. Para não gastar mais tempo, me ficou a firme impressão de campanha política. E sugiro que se veja também o livro “Auditoria Cidadã da Dívida Pública”- e que se adiante o estudo para verificar com exatidão, o trabalho do setor bancário diante do País, o que me parece não ter sido feito!!

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    • Pois é, nem perco tempo lendo…..vindo de que vem é pura perda de tempo….
      O que deveriam responder é, o que fizeram com os recursos da vendas das estatais no período fhc? Venderam todas com a justificativa de abater a maldita dúvida, e a maldita divida só cresceu, e hoje temos os mesmos malditos enganadores com a.mesma maldita desculpa…..
      Não tenho respeito nenhum por economista que não cita o maior gasto do orçamento………o maldito juros, que é o neocolonialismo….
      E quando se enche um.texto de gráficos só pode ser enrolação….

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  4. Armínio Fraga me lembra aquele dono de boca de fumo que chega num cliente – que por anos consome droga e que, depois de perder o emprego e as economias devido ao vício e de vender tudo o que tinha dentro da casa, está prestes a vender a própria casa – e diz a ele que é melhor ele se tratar do vício. Não faz isso por caridade. Faz porque vê que, no estágio em que o viciado se encontra, ele não mais lhe trará dinheiro, mas sim problemas. Ele se tratando, há chance de melhorar, voltar a ter um bico de entregador e com isso renda pra pagar pela droga. Ciclo vicioso.

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  5. Vindo do grupelho de FHC, aqueles ques que quebraram o país no fim dos anos 90, não se pode esperar mais do que o pior. Inclusive este tal Fraga saiu bilionário do governo FHC

  6. A cara do Armínio Braga. Pra entender a desigualdade econômica brasileira ele recomenda…. o livro de um autor americano. Nada de Celso Furtado ou Caio Prado Junior. Esses ele deve achar comunistões subversivos.

  7. TUCANO SAFADO APOAIDOR DAS “REFORMAS” NO BRASIL(+MISÉRIA, EXPLORAÇÃO,DESIGUALDADES)E AGORA POSAM PELO SOCIAL,CONTRA AS DESIGUALDADES,VCS SÃO IGUAIS A TRAFICANTES Q CAUSAM DESGRAÇA NA SOCIEDADE E DEPOIS MONTAM UMA SOCIEDADE E OU INSTITUIÇÃO FILANTRÓPICA PARA “CUIDAR”DAS CRIANCINHAS E PASSAR IMAGEM DE BOM MOÇO,É SÓ OLHARMOS AS TVS DO BRASIL E VERMOS QUANTAS REPORTAGENS DENUNCIANDO SÓ AGORA AS DESIGUALDADES,ARBÍTRIOS,MISÉRIA,SÓ P ATRAIR SIMPATIAS,ME DÁ NOJO DE VCS POIS AJUDARAM A ESTRUTURAR E CONSOLIDAR ISTO Q SÓ AGORA DENUNCIAM !!

  8. Armínio Fraga cometeu as seguintes falhas em seu texto, acredito de forma proposital: 1 – não abordou de forma apropriada o excesso de gastos financeiros do Brasil, que são muito altos em comparações internacionais, com os títulos da dívida pública, remuneração de sobra de caixa dos bancos, SWAPs cambiais, etc., e que se devem a ilegitimidades e mesmo ilegalidades já denunciadas pelo Auditoria Cidadã da Dívida; 2- apresentou os dados sobre funcionalismo público de uma forma tosca, sem identificar e diferenciar onde estão os super salários e super pensões, sem considerar que há grande informalidade do trabalho no Brasil (que faria cair de 20 para 12 % a proporção de trabalhadores públicos / trabalhadores privados), etc; 3- apresentou dados sobre gasto público de forma tosca, sem mostrar onde estaria o inchaço da máquina pública, pois não temos nem “estado mínimo” nas áreas de segurança, saúde , educação, habitação e saneamento; acredito que o inchaço da máquina pública se deveria ao “presidencialismo de coalizão”, que faz o presidente inchar ministérios só para loteá-los em troca de apoio político; 4- apresentou dados sobre população brasileira dividida em faixas de renda de forma tosca, apresenta os brasileiros divididos em faixas de 20% (quintis), quando se apresentasse nossa população dividida em grupos de 1% (percentis), poderíamos ser levados a tirar conclusões muito diferentes a partir dos mesmos dados; em especial, o grupo dos 1% mais ricos deveria ser subdividido ao máximo, pois, de acordo com o Auditoria Cidadã da Dívida, há grupo de apenas 25 mil brasileiros que ganham ao todo 200 bilhões de reais anuais (média de pouco mais de 7 bilhões por pessoa) e quase não pagam impostos, pois sua renda é proveniente majoritariamente de fontes não tributáveis como lucros e dividendos e ganhos de capital. EM RESUMO: uma mistura de má fé e doutrinação ideológica neoliberal fez com que Armínio Fraga redigisse esta análise enganadora, que parece preocupada com o bem-estar social e o crescimento econômico, mas se posta em prática provavelmente só serviria para aumentar ainda mais as fatias do PIB e do orçamento público que são capturadas pelos rentistas

  9. Argumento se combate com argumentos. Dados com dados. Não importa o grupo ou a posição política daquele que expõe suas teses.
    No caso em questão, não fica claro o modelo de investimentos sociais proposto, na medida em que se não for o Estado (por meio de seus servidores), quem realizará os serviços de educação, segurança, fiscalização?
    Como serão realizados os investimentos em saneamento, infraestrutura, pesquisa básica? Precisa ser muito inocente para imaginar que apenas transferindo para a iniciativa privada, todas essas atividades passariam a ser melhor executadas. E quem fiscalizaria tudo? Outro serviço privado?
    Resolver essas questões são antecedentes de qualquer reforma no Estado, porque se o ralo não fecha, não adianta reduzir a quantidade de água que sai da torneira.

  10. A serviço do sistema financeiro desde sempre não vai escrever nada diferente da ladainha neoliberal padrão.
    Me concentrei apenas no enunciado da matéria focando na segunda frase “O Estado arrecada mal…”.
    O enonomês se dedica a construir várias teorias para se gastar o que não tem, de distribuir o que não existe, se criar políticas para contornar a realidade. A corrupção e má gestão são sempre vendidas como vilãs da nossa pobreza. Na verdade são só agravantes, porque o fato é que o Brasil não tem dinheiro. Parece óbvio, mas não sei se está claro na cabeça da maioria.
    Atualmente somos a 9ª economia em tamanho absoluto do PIB. EUA a 1ª e Alemanha a 4ª. Só que nós somos a 68ª economia no ranking PIB per capta. Nossa renda per capta média é de R$3.000/mês, EUA R$15.000/mês e Alemanha R$13.000/mês. Não somos ricos. E por não sermos ricos, nossa arrecadação é baixa para atender 210 milhoes de brasileiros em um território de mais de 8 milhoes de km2. Não arrecadamos mal (apesar das correções a se fazer no sistema). Arrecadamos sobre base muito baixa. E sendo a base baixa, a renda per capta também é. Portanto, nem o cidadão tem dinheiro suficiente para arcar com suas próprias despesas, nem o governo tem dinheiro suficiente para ajudar nisso e pagar suas contas.
    Para comparar, o governo dos EUA tem R$4.600 para gastar por cidadão americano e na Alemanha eles tem R$ 4.900 por cidadão alemão. E nós temos R$ 950 para cada cidadão brasileiro. Esses valores são o resultado da divisão simples da arrecadação total em R$ pelo número de habitantes de cada país. E a carga tributária sobre o PIB de cada país está em torno de 34% Brasil, 36% Alemanha e 28% EUA.
    Só que o PIB dos EUA é 9,5 vezes maior que o nosso, e o da Alemanha 2 vezes maior que o nosso e para atender uma população de 83 milhoes em uma área territorial de apenas 357 mil km2.
    A conta é mais complexa que isso, eu sei. Porém não tem milagre. Mesmo que se privatize tudo.
    Importante destacar que os numeros apresentados aqui não são precisos, mas estão próximos do real e não alteram o raciocínio. E, também, não retirei de nenhuma conta os gastos de cada pais com dívida e máquina.
    Se nós não expusermos essas dados para o máximo de gente possível, os brasileiros não vão entender. Vão continuar brigando só pelo combate a corrupção e o desperdício. Não me refiro a esse Nau-Fraga, ele sabe. Mesmo que não exista 1 centavo de desperdício no país não vamos ter padrão de vida similar aos países nos quais nos espelhamos. Nem pela renda per capta nem pela arrecadação distribuída aos cidadão via serviços.
    Precisamos crescer. Só isso.

  11. Dr. Fraga, não nos venha com esta gasta história do crescimento do bolo. O bolo está sendo devorado por uma concentração espantosa que já não mais permite a sobrevivência dessa sociedade falida. A nossa situação real é a mesma que Fernández revelou sobre o antigo “celeiro do mundo”: a produção de alimentos na Argentina que pode garantir a existência de 400 milhões de Argentinos foi dividida pelo Macri em meia dúzia de ricaços e uma nação de pobres. A teoria econômica atual pode ser resumida em poucas palavras e nenhuma estatística: FARINHA MUITA, PIRÃO PRA TODOS.

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