Financiamento climático em países do Sul Global: quem deve pagar essa conta?
por Maria Carolina Maziviero
As finanças não são neutras. Essa afirmação da economista italiana Mariana Mazzucato[1] acende um alerta sobre uma das principais pautas da COP 30: o financiamento climático. Para evitar a catástrofe climática, é fundamental realizar investimentos urgentes em ações de curto prazo como infraestrutura limpa, conservação de terras e oceanos, transição para uma economia neutra em carbono, mitigação e, principalmente, adaptação das cidades às mudanças do clima. Aproveitando a posição do Brasil como sede da COP30, há uma oportunidade única de sinalizar ao mundo uma estratégia justa, desde o Sul Global, para o financiamento climático alinhada ao Acordo de Paris, à Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) do Brasil para 2025 e, sobretudo, às demandas locais. O primeiro passo para acelerar essa transição é obter um diagnóstico claro dos atores envolvidos e dos instrumentos disponíveis no país, que podem financiar a plena implementação do Plano do Clima e da NDC brasileira, além dos canais de fluxo financeiro internacionais e do volume de recursos — sejam privados ou públicos.
De tudo isso, o que chama atenção é a alocação de investimentos. É ela quem determina onde, como e para quem a ação climática é direcionada. O uso da terra é um componente essencial da transição climática, ou seja, é uma das frentes mais estratégicas para frear a crise. Hoje, o setor AFOLU (Agricultura, Florestas e Outros Usos da Terra) é o maior emissor de gases de efeito estufa (GEE) no Brasil, principalmente devido à conversão de florestas para pecuária e à produção agrícola em larga escala (SEEG, 2023)[1] . A expansão das cidades e das superfícies urbanas impermeáveis também tem impacto significativo no aumento de emissões de GEE de várias maneiras, como pela redução da absorção de carbono, aumento da emissão indireta de GEE, aumento do efeito “ilha de calor”, problemas no ciclo hidrológico, entre outros. Mais da metade da população mundial vive em áreas urbanas, e essa proporção deve subir para 70% até 2050 (Banco Mundial, 2023). No Brasil, são cerca de 80 milhões de pessoas concentradas nas 22 maiores regiões metropolitanas (Observatório das Metrópoles, 2022), com quase 16,4 milhões de pessoas vivendo em favelas. No entanto, segundo estudo da Climate Policy Initiative (CPI, 2025)[2] , o setor AFOLU recebeu apenas 11% do financiamento climático internacional entre 2021 e 2022 (R$ 2,9 bilhões/ano), sendo que 71% do crédito foi direcionado para a agricultura. No contexto das cidades, é preciso investir em projetos de infraestrutura que incluam a ampliação de áreas verdes e a adaptação baseada em ecossistemas (AbE), mas a maior parte do financiamento climático nas áreas urbanas tem sido direcionada para a transição energética.
Então, quais são os principais gargalos para ampliar o financiamento climático no Brasil? Atualmente, o Sistema Nacional de Fomento, formado por 34 instituições, responde por cerca de 45,5% do crédito no país, sendo um dos principais atores no financiamento climático nacional. Os instrumentos mais relevantes para esse fim no Brasil são os empréstimos com condições facilitadas, principalmente no setor público, como o Fundo Clima e o Plano Safra. Há também uma quantidade limitada de recursos de subvenções, disponíveis para projetos do Fundo Amazônia, além de financiamentos através do GCF (Fundo Verde do Clima), GEF (Fundo Global para o Meio Ambiente) ou cooperação internacional. Outros, como as garantias e equity, ainda carecem de experimentação e escala, enquanto modelos de financiamento misto (ou blended finance) têm ganhado força.
Um destaque é o TFFF ou o Fundo Tropical das Florestas, um novo modelo brasileiro de financiamento climático focado na conservação de florestas tropicais. A ideia é que países que preservam suas florestas tropicais podem ser recompensados financeiramente via fundo de investimento global. O Brasil lidera o projeto desde a COP28 em diálogo com outros países do Sul Global (Colômbia, Indonésia, Malásia, Gana e República Democrática do Congo), além de países com potencial para investir. A proposta busca substituir o financiamento não reembolsável (doações com objetivos climáticos), que vem sofrendo com a falta de previsibilidade, restrições orçamentárias e mudanças políticas nos países doadores. O Brasil já se comprometeu com um aporte inicial de US$1 bilhão via Fundo Clima, mas espera que outros países anunciem aportes no TFFF durante a COP30.
Entretanto, apesar de o financiamento climático nacional estar em pleno crescimento, ele ainda é insuficiente em comparação com as necessidades de investimento. Um levantamento de 2025 da Climate Policy Initiative (CPI) aponta que o fluxo de financiamento climático no Brasil cresceu 84% entre 2020 e 2022, atingindo uma média de R$26,6 bilhões anuais. Mas para alcançar as metas de redução de emissões de GEE, será necessário um investimento de R$1 trilhão até 2030, a depender das trajetórias prioritárias (Clima e Desenvolvimento; World Economic Forum, 2023; Instituto Talanoa de 2024[3] ). Diante dessa necessidade de ampliar as fontes internacionais de financiamento climático, é preciso também entender o cenário global.
Os fundos climáticos internacionais são mecanismos financeiros estabelecidos ao longo das edições da COP para mobilizar recursos destinados a ações de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, especialmente de países em desenvolvimento. Esses fundos, que podem ser públicos, privados ou híbridos, são frequentemente vinculados aos acordos globais, como a United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) e ao Acordo de Paris, e são administrados por instituições multilaterais ou agências especializadas. Exemplos incluem o Fundo Verde do Clima (GCF), estabelecido em 2010 durante a COP16 (Cancún) e operacionalizado nos anos seguintes com o objetivo de apoiar projetos de redução de emissões e resiliência climática. Já os Fundos de Investimento Climático (Climate Investment Funds – CIF), criados em 2008 e operacionalizados com apoio do Banco Mundial, ganharam visibilidade em processos subsequentes como Copenhague (2009), que financiam tecnologias limpas e manejo sustentável de florestas. Outros mecanismos, como o Adaptation Fund (criado no âmbito do Protocolo de Quioto e operacional desde meados de 2000s; formalizado para financiar projetos de adaptação), e o Global Environment Facility (Fundo Global para o Meio Ambiente – GEF, instituído oficialmente como mecanismo financeiro no início da década de 1990 e integrado em plataformas UNFCCC desde a COP1) também desempenham papéis importantes no financiamento de iniciativas climáticas, muitas vezes em parceria com bancos de desenvolvimento, como o Banco Mundial, o BID, KfW e a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD).
A princípio, esses fundos são apresentados como mecanismos de solidariedade entre países para reduzir a lacuna financeira e viabilizar as metas climáticas globais. No entanto, esses fundos têm priorizado empréstimos a juros de mercado em vez de doações (grants), ou troca de dívidas (debt-swaps). Na prática, esse modelo promove o endividamento de nações vulneráveis, privilegiando operações e programas que adotam instrumentos reembolsáveis. Além disso, projetos comunitários e iniciativas de base são, muitas vezes, substituídos por soluções de mercado rotuladas como “projetos sustentáveis de desenvolvimento econômico”. Esses projetos têm sua capacidade de construir resiliência local questionada por estudos que documentam deslocamentos forçados de comunidades, com perda de seus meios de subsistência. A dinâmica histórica e geográfica de apropriação violenta de recursos e também de populações reproduzem a lógica colonial de “acumulação por despossessão”.
As noções de dívida ecológica e de justiça climática mostram que os países ricos são responsáveis por parcela desproporcional das emissões de CO2 acumuladas e, portanto, pela maior parte do ônus financeiro das medidas de adaptação e mitigação dos países do Sul Global. Então, quem deve pagar essa conta? Muitos ativistas sul-americanos, como Pablo Solón, tem evidenciado que os mecanismos de financiamento têm reproduzido as lógicas de dependência colonial e de condicionamento político, inseparável de um intenso extrativismo de recursos.
Os Direitos Especiais de Saque (SDRs), por exemplo, têm sido apontados como instrumento viável para reparação de responsabilidades históricas, com transferência de recursos do Norte para o Sul Global. SDRs são reservas cambiais suplementares mantidas pelo FMI, que podem ser canalizadas para apoiar adaptação e mitigação por meio de bancos multilaterais de desenvolvimento. No entanto, a distribuição desigual na alocação e a realocação dos SDRs vem reforçando assimetrias de poder e a dependência econômica nas estratégias de financiamento climático. Em 2021, o G20 aprovou uma alocação geral de SDRs equivalente a aproximadamente US$650 bilhões. Contudo, apenas uma parcela muito pequena foi efetivamente reencaminhada a países vulneráveis, e sem vinculação explícita ao clima (IMF, 2021; OXFAM, 2021). Países centrais chegaram a receber cerca de 60% da emissão de 2021, enquanto países vulneráveis receberam uma fração ínfima, com estimativas situando essas transferências líquidas na ordem de 1–3% do montante realocado (SEN, 2023; IMF, 2021; HARRISON; PRITCHARD, 2021). Essa forma de operacionalização tem convertido os SDRs em um canal que reforça a injustiça climática histórica, porque os países que menos contribuíram para as emissões cumulativas de CO2 sofrem com maiores custos para adaptação e mitigação. A realocação de SDRs às nações vulneráveis seria uma forma prática de reparação climática. Ela pode fornecer recursos não reembolsáveis ou com condições concessionais à disposição de iniciativas de base, infraestrutura resiliente e mecanismos de perdas e danos. No entanto, a prática atual dá ênfase aos empréstimos, que agravam o endividamento das nações.
Ainda que nunca tenha sido formalmente incorporada ao regime da UNFCCC, a proposta de realocação de Direitos Especiais de Saque (SDRs) tem sido reiterada em várias COPs e defendida por analistas do Sul Global como alternativa para ampliar fluxos sem sobrecarregar orçamentos nacionais. Ainda assim, o texto final da conferência de Baku (COP29) limitou‑se a “incentivar contribuições voluntárias”, mas não estabeleceu mecanismos obrigatórios de realocação de SDRs, nem exigências quanto à sua vinculação à agenda climática (relatórios da COP29, OXFAM, 2024).
Assim, no nível global, existe uma discrepância entre promessas financeiras e a realidade dos repasses entre países. A estimativa da Oxfam é que o valor real de financiamento climático internacional realmente entregue para o Sul Global em 2022 esteja entre US$28 bilhões e US$35 bilhões, muito aquém das estimativas de US$1–1,3 trilhão/ano (OXFAM, 2022). Segundo o relatório, uma parte significativa desses recursos, aproximadamente US$88 bilhões, foi prejudicada por negociações internacionais, deixando dúvidas sobre a efetividade desse fluxo. Além disso, quase 70% do financiamento foi enviado na forma de empréstimos, o que aumenta a dívida dos países em desenvolvimento em uma escala preocupante. Esses números deixam claro que, apesar das promessas, ainda há um grande abismo entre o que os países ricos dizem e o que efetivamente entregam para promover uma transição justa e eficiente no combate à crise climática.
No nível nacional, o desafio brasileiro é duplo: lidar com a vulnerabilidade climática extrema nas cidades, em um cenário de empréstimos que aumentam o endividamento dos países em desenvolvimento. Segundo dados da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), dos cerca de US$115,9 bilhões mobilizados pelos países ricos, no máximo US$15 bilhões foram destinados especificamente à adaptação climática. Na prática, isso significa deixar de proteger pessoas e seus meios de subsistência dos impactos inevitáveis das mudanças climáticas, como eventos extremos, escassez de água e aumento de doenças. O IPCC vem alertando para o desequilíbrio entre os fluxos financeiros dirigidos às estratégias de mitigação e às de adaptação, que ainda são altamente subfinanciadas. Segundo relatório da State of Cities Climate Finance de 2024 (SCCFR), o financiamento para adaptação climática atingiu US$10 bilhões, apenas 1,2% do total dos fluxos de financiamento climático urbano.
Além de ampliar e direcionar os recursos, também é preciso facilitar o acesso aos principais fundos climáticos e às fontes de financiamento privado dos bancos multilaterais. Isso porque as instituições precisam se habilitar perante os bancos para acessar os recursos mais relevantes e, apesar da oferta de juros mais baixos, persiste a mesma lógica de risco. Assim, muitos países em desenvolvimento não conseguem cumprir com as exigências dos processos extremamente burocráticos e desafiadores. No nível subnacional, o corpo técnico enxuto de prefeituras de pequenas e médias cidades enfrenta grandes dificuldades para elaboração de planos e projetos financiáveis. Outro desafio é a própria capacidade dos municípios em garantir: i) que os recursos resultem efetivamente em reduções de emissões e aumento da resiliência; ii) que haja continuidade dos investimentos a longo prazo; e iii) a expansão do financiamento, alcançando um grande número de iniciativas e comunidades, especialmente as mais vulneráveis.
Tornar o recurso mais eficiente para quem precisa significa unir esforços das instituições e ações coordenadas entre níveis de governo, tanto para pressionar por maior flexibilização burocrática, quanto à capacitação das equipes na identificação de fontes de recursos e elaborar estratégias para acessá-las.
Por fim, no nível local, a forma como os financiamentos climáticos são implementados merece atenção. Se, por um lado, esses recursos viabilizam projetos urgentes, por outro, têm reforçado processos de desigualdade socioespacial, injustiça ambiental e perda de biodiversidade. Em muitos casos, a entrada de capital internacional tem reconfigurado estruturas locais de governança, priorizando iniciativas que se alinham a parâmetros externos em vez de demandas comunitárias. Na prática isso significa a imposição de agendas transnacionais nas políticas urbanas locais. Apesar da promessa do desenvolvimento sustentável, a crescente financeirização das políticas do clima pode colaborar para o aprofundamento das desigualdades existentes. Muitos projetos de energia limpa, por exemplo, têm levado ao deslocamento de populações, conflitos por terra e racismo ambiental.
Adicionalmente, muitas agências multilaterais optam pelo desembolso baseado em resultado, isto é, os repasses são feitos de acordo com o desempenho das atividades e o alcance de metas anuais, aprovados pelos parâmetros internacionais das agências. Mas, como contabilizar, de forma transparente, o valor real gerado por uma atividade, considerando que alguns impactos, como a regeneração de sistemas, aumento da biodiversidade e melhorias no bem-estar das comunidades, são de longo prazo? Como mensurar, em um mesmo modelo, aspectos financeiros, sociais e ambientais? De fato, é possível monitorar o impacto das ações climáticas após o prazo contratual de execução do recurso, identificando a eficácia e o alcance das metas, considerando ainda que o monitoramento de políticas públicas no Brasil é, ao mesmo tempo, uma grande carência e uma ampla necessidade para a administração pública? Também foram identificados problemas relacionados à falta de transparência e confiabilidade nas informações disponibilizadas, com recursos contabilizados como “climáticos” mesmo quando destinados a questões específicas, que apenas aproveitam o financiamento destinado a ações climáticas.
Mais do que números em relatórios, a qualidade e o direcionamento do financiamento são importantes. Dependem de intervenções políticas coordenadas para impulsionar as finanças com metas climáticas claras, ambiciosas e, sobretudo, justas. Na era do Capitaloceno, as cidades se tornaram as novas fronteiras de acumulação de capital, onde a governança climática e os interesses financeiros se entrelaçam para remodelar territórios e relações sociais. Os fundos climáticos internacionais são um campo de disputa, no qual a urgência ecológica e as boas práticas de governança colidem com lógicas capitalistas e manobras políticas. Embora desempenhem um papel central na reparação de desigualdades históricas, os financiamentos climáticos também apresentam dinâmicas complexas de poder, com atores disputando estrategicamente o acesso e o controle dos fluxos financeiros. A passagem para uma economia de baixo carbono precisa ser guiada por princípios de justiça, garantindo que a transição verde seja para todos. Os desafios são urgentes e a possibilidade de um futuro comum passa pela condução justa do financiamento climático.
Maria Carolina Maziviero é Docente do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da UFPR, do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano (PPU-UFPR), do Programa de Pós-Graduação em Meio Ambiente e Desenvolvimento (PPGMADE UFPR). Foi professora visitante no Departamento de Geografia da Universidade de Bologna-Unibo, e atualmente é pesquisadora visitante junto ao Procam IEE/USP e integra o núcleo BrCidades de Curitiba.
[1] professora de Economia da Inovação e Valor Público na University College London,
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