O petróleo que sai e o combustível que falta
Pré-sal, ruptura política e a disputa silenciosa pelo futuro energético do Brasil
por Celso Pinto de Melo [1]
| “O desenvolvimento não depende do que um país possui, mas do que decide fazer com o que possui” – Albert O. Hirschman[2] |
Uma potência incompleta
O Brasil resolveu, ao longo das últimas duas décadas, um problema histórico: tornou-se um grande produtor de petróleo. A descoberta do pré-sal, em 2006, reposicionou o país no mapa energético global. Hoje, exporta petróleo bruto em volumes crescentes e figura entre os principais produtores mundiais [1].
Mas esse sucesso esconde um paradoxo estrutural. O país que exporta petróleo continua importando derivados – sobretudo diesel. Em 2022, cerca de um quarto do diesel consumido internamente teve origem externa [2].
E não é só o diesel. A insuficiência do refino também afeta o querosene de aviação (QAV), combustível essencial para a integração de um país continental e para cadeias logísticas de maior valor agregado.
Em termos simples: o Brasil vende óleo cru e compra energia processada.
Esse descompasso não é técnico nem conjuntural. É histórico – e, sobretudo, político.
Da integração ao descompasso
A criação da Petrobras, em 1953, por Getúlio Vargas, expressava um projeto de país. A empresa nasceu integrada: explorava, produzia, refinava e distribuía. O refino fazia parte da soberania.
Ao longo das décadas seguintes, o Brasil construiu um parque de refino relevante. As crises do petróleo dos anos 1970 reforçaram essa estratégia: não apenas produzir petróleo, e sim controlar a cadeia por completo.
Essa lógica começa a se tensionar nos anos 2000 – e se rompe, de fato, a partir de meados da década de 2010.
O deslocamento silencioso – e a ruptura de 2016
A descoberta do pré-sal abriu uma encruzilhada. De um lado, a possibilidade de aprofundar a integração da cadeia – expandindo o refino, a petroquímica e a logística. De outro, a tentação de concentrar esforços no elo mais rentável: a extração.
A crise internacional do petróleo a partir de 2014, o elevado endividamento da Petrobras e os impactos da Operação Lava Jato já empurravam nessa direção.
Mas foi a ruptura política de 2016 que transformou essa tendência em estratégia.
O impeachment da presidenta Dilma Rousseff não explica sozinho a mudança – mas criou as condições para consolidá-la. A Petrobras passa a ser redefinida menos como empresa integrada de desenvolvimento e mais como companhia focalizada, com prioridade ao pré-sal, disciplina financeira e desinvestimentos.
Essa redefinição responde a pressões convergentes. De um lado, a necessidade de reduzir rapidamente o endividamento e gerar caixa. De outro, a adoção de uma lógica de gestão mais alinhada ao mercado financeiro, que privilegia ativos de maior rentabilidade imediata e menor complexidade operacional.
Nesse contexto, a exploração do pré-sal – altamente produtiva e com retorno mais rápido – torna-se o núcleo do negócio, enquanto o refino, a petroquímica e a distribuição, intensivos em capital e de maturação longa, são progressivamente despriorizados ou alienados.
O resultado é uma mudança de horizonte: a empresa deixa de operar como instrumento de coordenação de uma cadeia industrial de longo prazo e passa a ser gerida com foco na maximização de valor no curto prazo.
A Lei nº 13.365/2016 materializa essa inflexão ao retirar a obrigatoriedade de que a Petrobras atuasse como operadora única do pré-sal, com participação mínima de 30% nos consórcios. Na prática, reduziu seu papel coordenador e sinalizou uma mudança mais ampla: de um modelo de liderança estatal para outro mais aberto e fragmentado [3].
Lava Jato e a desarticulação da engenharia nacional
A Operação Lava Jato teve efeitos que vão muito além do combate à corrupção. Ela atingiu diretamente o núcleo da engenharia pesada brasileira.
Grandes empresas de construção e montagem industrial – responsáveis por refinarias, plataformas, dutos e obras de grande escala – foram desestruturadas. Contratos foram interrompidos, cadeias de fornecedores se fragmentaram e a capacidade de execução de projetos complexos foi abruptamente reduzida.
Mais do que atrasar obras, a Lava Jato fragilizou um ecossistema industrial construído ao longo de décadas. Refinarias não são apenas equipamentos. São sistemas complexos que exigem coordenação, conhecimento acumulado e capacidade de execução integrada.
No curto prazo, isso significou paralisação de obras e atrasos – como no caso da Refinaria Abreu e Lima. No médio prazo, significou algo mais profundo: a perda de densidade tecnológica e organizacional da engenharia nacional.
Refinarias não são apenas equipamentos. São sistemas complexos que exigem coordenação, conhecimento acumulado e capacidade de execução integrada. Quando essa estrutura se rompe, não se recompõe rapidamente.
Temer e Bolsonaro: da inflexão à consolidação
Nos governos Temer e Bolsonaro, o deslocamento se aprofunda e se institucionaliza. O refino deixa de ser eixo da segurança energética e passa a ser tratado como segmento passível de abertura e desinvestimento. Refinarias são colocadas à venda.
Esse movimento se materializa na alienação de ativos estratégicos em diferentes escalas. No Nordeste, a venda da Refinaria Landulpho Alves, na Bahia, para o fundo soberano de Abu Dhabi, tornou-se o caso mais emblemático – mas não isolado.
O processo alcançou também estruturas regionais integradas. O Polo Potiguar, no Rio Grande do Norte – incluindo a Refinaria Clara Camarão, com produção de derivados como o querosene de aviação – foi transferido em 2023 para a 3R Petroleum, em um pacote que combinava produção, refino e processamento de gás.
Mais do que vender unidades, tratou-se de desarticular arranjos produtivos concebidos para operar de forma integrada.
Sob o argumento de reduzir a dívida e aumentar a eficiência, essas operações ocorreram em um contexto de forte pressão por desalavancagem – isto é, a redução do endividamento da empresa por meio da venda de ativos – e reorientação estratégica, o que suscita dúvidas sobre o momento das vendas e a capacidade de captura de valor. Mais relevante, porém, é seu efeito estrutural.
Não se tratou apenas de vender ativos. Tratou-se de desmontar os mecanismos que permitiam ao país operar sua infraestrutura energética como um sistema.
O movimento atinge também a ponta da cadeia: a Petrobras sai da distribuição. A venda da BR Distribuidora, concluída em 2021, rompe um dos pilares da integração construída ao longo de décadas.
Conduzida em etapas, em um processo acelerado de desinvestimento, a operação resultou na perda progressiva do controle acionário até a saída completa da Petrobras.
Do ponto de vista financeiro, contribuiu para a desalavancagem. Sob a ótica sistêmica, porém, teve impacto mais profundo: a BR conectava produção, refino e mercado final.
Sua alienação desarticula esse circuito e transfere a distribuição para agentes orientados por critérios próprios de rentabilidade.
O combustível invisível: o papel estratégico do QAV
O debate costuma se concentrar no diesel – e com razão. Mas ele é apenas a face mais visível de um problema mais amplo.
O querosene de aviação é igualmente estratégico. Ele sustenta a aviação comercial, a integração territorial e a logística de alto valor agregado.
Há um ponto decisivo: diesel e QAV são coprodutos do mesmo sistema de refino [1].
Assim, a limitação do refino não afeta apenas o transporte rodoviário; compromete também a conectividade aérea, a circulação de pessoas e mercadorias.
A luta silenciosa: dois projetos de país
Por trás dessas escolhas, há uma tensão persistente – raramente explicitada, mas sempre presente.
De um lado, a visão de um Brasil que busca construir soberania produtiva: integrar cadeias industriais, agregar valor e desenvolver capacidades tecnológicas e industriais.
De outro, a visão de um país integrado de forma subordinada à economia global: especializado na exportação de recursos naturais, aberto à fragmentação de suas cadeias e orientado pela lógica de curto prazo da rentabilidade.
Essa tensão não se manifesta apenas em discursos. Ela se expressa em decisões concretas – investir ou não em refino, manter ou vender ativos estratégicos, coordenar ou fragmentar a cadeia, tratar energia como infraestrutura ou como commodity.
O setor de petróleo é um dos espaços onde essa disputa aparece com maior nitidez.
O contraste internacional
A experiência internacional mostra que o caminho brasileiro não era inevitável.
A Índia, embora fortemente dependente da importação de petróleo bruto, expandiu agressivamente sua capacidade de refino e busca posicionar-se como exportadora de derivados, capturando internamente o valor da transformação industrial [4].
A Coreia do Sul, sem reservas próprias, construiu uma das estruturas de refino mais sofisticadas do mundo [5].
Ambas trataram o refino como infraestrutura estratégica – não como ativo negociável.
Lula 3: tentativa de reconstrução
O terceiro governo Lula marca uma inflexão importante: o refino volta ao centro do planejamento energético, com a Petrobras ampliando investimentos e retomando projetos como a expansão da Refinaria Abreu e Lima [6].
Mas o ponto central é outro: trata-se de reconstrução, não de continuidade.
A cadeia foi parcialmente desorganizada. Recompô-la exige tempo, investimento e coordenação.
O tempo do refino
Refinarias não se constroem em um ciclo político. Entre decisão e operação, o prazo varia entre cinco e dez anos. Os efeitos de uma mudança de rumo só se tornam visíveis na próxima década.
Se medidas consistentes forem adotadas a partir de 2027 – o que dependerá fortemente das escolhas políticas que se consolidarem nas eleições presidenciais de 2026 –, o horizonte realista é de uma recuperação gradual e cumulativa ao longo da década seguinte.
Os primeiros efeitos tenderiam a aparecer entre 2030 e 2032, com um ponto de inflexão mais claro entre 2033 e 2035 e consolidação apenas na segunda metade da década, evidenciando o caráter estrutural – e não conjuntural – desse processo.
O elo que falta
Mesmo com expansão do refino, permanece um desafio estrutural: a coordenação da cadeia.
A venda da BR Distribuidora reduziu essa capacidade. Sem mecanismos compensatórios, o sistema tende a operar de forma fragmentada [2, 7].
Esse é o elo mais difícil de reconstruir.
O que está em jogo
O Brasil já resolveu o problema da escassez de petróleo.
O desafio agora é outro: transformar esse recurso em poder econômico.
Isso exige mais do que produção. Exige cadeia.
Exige decisão.
A escolha do país energético que queremos ser
O debate sobre refino pode parecer técnico. Não é.
Ele expressa, na prática, a escolha entre dois caminhos.
Um país que extrai e exporta – ou um país que transforma, integra e decide.
O petróleo já nos colocou no jogo.
O refino – e a política que o sustenta – decidirá em que posição.
Bibliografia
1. Empresa de Pesquisa Energética, Balanço Energético Nacional 2025. 2025, EPE: Rio de Janeiro. https://www.epe.gov.br/pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/balanco-energetico-nacional.
2. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, Boletim Trimestral do Mercado de Combustíveis. 2023, ANP: Rio de Janeiro. https://www.gov.br/anp/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/boletins-anp/boletim-trimestral-do-mercado-de-combustiveis.
3. Lei nº 13.365, de 29 de novembro de 2016. 2016, Presidência da República: Brasília. https://www.planalto.gov.br. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13365.htm.
4. Ministry of Petroleum and Natural Gas, Refining Capacity Expansion Plans. 2024, Government of India: New Delhi. https://mopng.gov.in/en/refining.
5. United States Information Administration, South Korea Energy Profile. 2022, EIA: Washington, DC. https://www.eia.gov/international/analysis/country/KOR.
6. Petrobras, Plano de Negócios 2025-2029. 2024, Petrobras: Rio de Janeiro. https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/noticias/programa-abastece-brasil. 7. Conselho Administrativo de Defesa Econômica, Mercados de combustíveis líquidos no Brasil. 2023, CADE: Brasília. https://www.gov.br/cade/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos.
[1] Celso Pinto de Melo – Professor Titular Aposentado da UFPE – Pesquisador 1A do CNPq – Membro da Academia Brasileira de Ciências
[2] Albert O. Hirschman (1915–2012) foi um economista e pensador social germano-americano, reconhecido por suas contribuições originais à teoria do desenvolvimento. Destacou o papel das decisões políticas, das instituições e da ação social na transformação econômica.
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